浅析我国地方立法听证存在的问题及建议

杨迅

【摘 要】立法听证是确保立法符合民意和保障公共参与立法的重要途径。立法听证制度进入我国地方立法以来取得了良好的效果，但是地方立法听证制度在运行中出现的一些问题限制了该制度作用的进一步发挥。本文在分析这些问题的同时，提出了解决问题的几点建议。

【关键词】地方立法；立法听证；听证程序；制度化

立法听证制度的设立在我国民主政治的发展进程中有突破性的意义，它不仅是我国政治生活民主化的表现，也是我国宪法规定的人民当家作主权利的进一步体现。全国人大于2000年3月15日通过的《立法法》明确规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种方式。”因此，立法听证对我国立法而言，不仅仅是一种立法形式，更是一种实实在在的立法制度。

一、我国地方立法听证存在的问题

从我国目前的立法听证实践来看，各地立法听证的做法不统一，一些地方流于形式，其效果也不尽如人意，仍然存在不少问题。

1、地方立法听证的依据不明确。我国《立法法》制定之前，地方立法听证没有法律依1据，仅仅是地方人大的探索和尝试。《立法法》颁布实施之后，地方立法听证虽然有了法律依据，却依然十分薄弱，因为《立法法》仅在第34条、第58条对听证会做了规定，这两条法律法规分别是对人民代表大会常务委员会和国务院在进行立法活动时的要求，其调节对象并不是针对地方立法机构的立法听证活动。因此，针对当前状况来说，我国地方人民代表大会实行立法听证的法律依据实际上是比较薄弱和欠缺的。有的仅在地方法规中对立法听证制度做出原则规定，还有的根本没有制定关于立法听证的规定或文件。

2、地方立法听证的范围不明晰。为了保证听证制度的严肃性和规范化，明确听证的范围是十分必要的，而在地方立法实践中，听证范围是一个难以确定的问题。从《立法法》相关规定的角度来看，地方人人大及常务委员会在进行立法时，可以参照《立法法》要求的立法程序。“参照”一词意味着，地方立法机关在立法过程中是可以存在一定的选取余地，也意指不一定要执行立法听证。立法机关可以自由裁量到底怎样根据实际情况实施立法听证，在《立法法》这一含糊的规定条件之下，我国地方立法机关在开展立法听证和拟定听证法律法规的时候，各地听证具有很大的随意性，往往随立法者的主观意愿决定是否听证。

3、听证陈述人遴选问题。一项立法对各方利益的影响或大或小，或直接或间接，或暂时或长远，所以各方对某项立法的态度和关注是不同的，同时由于维权意识和政治素质的差异，现行的听证往往出现某一（些）利益方声音的缺失。再者，由于涉及自身利益，各方都会想方设法尽可能的表达自身的声音，压制其他利益方的声音，以达到控制听证，最大程度的争取自己的利益的目的，所以听证参加人的广泛代表性得不到较好保证。如立法部门工作人员总是希望能顺利制定并通过法规，无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触。当这种观点影响到听证参加人的选择时，听证会就听不到争论的声音，质询方和答辩方的意见高度一致，犹如一场听证演出。

4、地方立法听证的结果处理不合理。目前的地方立法听证，总体上更偏重于听证的民主性功能，对听证结果的处理却不够重视，对如何采纳听证结果、处理陈述人意见等都没有明确的规定。有的地方只是对听证记录进行简单整理，没有客观、真实地反映出听证会上各方代表提出的意见和建议；有的先决策后听证，法规草案原计划怎么改还是怎么改，对听证意见没有给予应有的尊重和考虑，听证沦为形式，没有发挥应有的效果。在实践中很多地方立法听证“听而不证”，对听证结果置若罔闻，立法听证制度流于形式，这样大大的挫伤了群众参与立法的热情，损害了立法的质量和权威，也影响了听证制度的在地方立法中的地位。

二、对完善我国地方立法听证制度的几点建议

实践证明，立法听证制度对于扩大公民参与立法，提高立法的民主性、科学性，增进立法的透明度具有十分重要的意义。如何进一步完善这一制度，需要我们在理论上和实践上不断加以研究和探索。

1、明确立法听证的法律依据。为了解决地方立法听证法律依据的模糊性问题，各地人大应当在遵循我国《立法法》原则性规定的前提下，尽快制定有关地方立法听证的地方法规，使地方立法听证工作具有明确的法律依据，真正走上法制化轨道，明确地方立法听证的法律地位和具体内容。

2、在地方立法听证范围的确立上，可以遵循下几项原则：（1）体现地方特色原则。我国各地区特色各异，政治经济民族文化等都不完全相同，统一规定一个标准是不现实的。应当允许各地根据自身情况确定听证范围。（2）利益均衡原则。在不同利益冲突时，应进行利益权衡以选择取舍，受益方应由适当补偿受损方的损失。（3）经济分析原则。应将听证的成本与听证所带来的经济和社会利益以及长远利益进行综合考虑，合理决定听证是否应该举行，避免简单地以成本大于目前单一利益即不举行听证。

3、增强听证陈述人的代表性。听证陈述人最本质的特征就是他不仅仅站在他个人的立场发表意见，还代表他所在的那个群体发表意见。一般情况下，应当先厘清立法涉及的利益群体，然后才能在利益相关者中挑选代表，建议建立完善以下三种制度：一是推荐制度。充分发挥社团、行业组织、专业协会、学术机构和社会中介组织的作用，使它们真正成为政府与社会沟通与交流的桥梁，凝聚和提炼公众诉求，表达意愿。二是公开报名遴选制度。目前，各地在听证陈述人的选择上一般会考虑听证会报名的先后顺序，报名人员的行业特点、专业知识背景等因素。但由于缺乏具体办法，实际操作起来时难免出现简单化、机械化、随意性等问题。听证陈述人的选取受领导意志、主观因素等影响较大，所产生的听证陈述人难以完全体现立法听证制度所要求的不同利益群体的代表性。对此，可以采取由持相同或者相近观点的报名人员相互推举产生代表集中陈述意见的办法，增强其发言的代表性。三是个别邀请制度。为了以防止强势利益集团操纵听证会，在听证陈述人的遴选上，应充分考虑弱势群体的利益诉求能力，对于一些专业性较强的法规，还可以邀请部分专家、学者从专业的角度独立发表意见。

4、听证结果的处理公开化、制度化。为了避免听证制度的形式化，对听证结果的效力作出明确的、有约束力的规定是必要的。应当重视听证意见的消化吸收，将听证效果落实到法规条文中，积极利用立法听证成果，对听证参加人发表的意见认真整理，形成听证报告提交立法决策机构，作为立法决策的参考。为保证听证结果的效力，可以以法律法规的形式对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定。建立决策机关的回应机制，即应对听证报告中的合理意见予以采纳，并付诸实施，同时对未采纳的意见给予书面答复，说明理由。总之，应给予立法听证结果高度地重视，以达到充分发挥立法听证效能的目的，这既是立法听证制度不断完善发展的内在需要，也可以避免因听证意见得不到应用而挫伤群众参与立法听证的积极性。

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http：//lw.3edu.net/gjf/lw_84472.html