论我国环境行政听证制度存在的问题及对策

张志虎

【摘 要】随着科学技术的迅猛发展，人口数量的急剧增长，环境问题日益严峻，各国都很重视环境的保护。在实践中，环境行政听证制度是一种比较有效的保护措施，他能够调动公众对自己环境权的保护热情，同时也达到了对环境的保护。本文分析了我国环境行政听证制度存在的问题，同时对完善我国环境行政听证制度提出一些建议，以期对我国的环境行政听证制度的创新和发展有所裨益。

【关键词】环境行政听证制度；环境权；正当程序

一、环境行政听证制度的概念

环境行政听证制度是指环境行政主管部门在将要做出影响特定的一些人的环境利益的决定前，由专门的主持人主持，环境行政相对人广泛参与并表达自己建议和想法、提供证据的一种程序性制度，所以，环境行政听证制度不仅是一种环境行政中的重要程序，又是一种基本的法律制度。

二、我国环境行政听证制度存在的问题

近年来，随着环境问题的日益严重以及公众环保意识的增强，环境行政听证制度在我国的各个地区得到广泛适用。环境行政听证制度无论是在制度研究还是实践应用中都呈现可喜局面，这为环境行政相对人权益的保护以及环境保护事业的发展起了很大的作用，但相对于传统成熟的法学理论而言，该制度还处于起步初期，在理论与实践中势必存在诸多问题。

（一）缺乏统一的行政听证程序法律制度

在我国，虽然国务院和各部委制定了一些有关环境行政听证方面的规定和实施办法，但是这些法律规范缺乏统一的标准，并且过于分散与笼统，这种分散的立法模式可能会更有针对性，但它也有一些弊端。不同领域分散性立法可能导致法律的重复，甚至导致法律之间的冲突，听证在执行中就会失去权威，在各个法规的互相协调中浪费大量的行政资源。

（二）我国环境行政听证规定的听证种类单一

理论界对行政听证的分类之一，就是将行政听证分为事前、事后与结合听证。我国的立法实践中仅规定了事前听证，这样的规定有他自己的优势。首先，可以在做出行政决定之前，能够充分考虑到相关人的意见，从而体现行政决定的民主性。其次，这种制度的安排有利消除人民对行政机关的逆反心理，从而使公众更易接受行政机关的行政决定。最后，这种制度也有利于在行政机关与公众之间建立一种良好的信息沟通渠道。虽然事前听证有如此多的优点，但也有它的缺点，最明显的就是行政决定做出以后，如当事人的合法权受到损害，而无法通过听证程序得到救济。

（三）环境行政听证权的救济手段单一

遗憾的是，目前我国并没有相关的救济手段，我国法律法规对听证制度的规定过于笼统，以至于实践中听证制度不具有可操作性，犹如空中楼阁，加之当前法制存在一些缺陷，行政执法人员徇私枉法现象时有发生，而在权利与权力相冲突的时候，行政相对人往往不能采取有效的手段维护自己的合法权益。同样的道理，如果在环境行政听证中缺乏相应的救济手段，环境行政相对人的合法权益便会遭到损害，也会导致相对人有怨无处可伸的尴尬境地，挫伤公民参与听证程序的积极性。

（四）听证主持人制度不完善

虽然我国听证制度的设计上也有回避制度的规定和职能分离的原则，但是主持人的独立性没有得到保障。同时，我国环境行政听证没有对听证主持人的资格进行详细的规定，致使影响到了听证活动的质量。再次，是我国行政程序法也没有明确主持人的权力，各国对主持人的权力都有详细的规定，虽然说不大尽相同，如有的国家规定他有最终的决定权，有的规定只有组织权。

（五）公众参与环境听证的意识淡薄

随着环境问题的日益突出和环保事业的蓬勃发展，我国公众参与环境行政听证的实践已经有初步发展，但是这种热情由于环境主管部门宣传力度不够和听证场所的限制而被抑制。环境听证的公众参与仍然存在诸多弊端，体现为公众缺乏积极参与的意识，现行法律中缺乏公众参与的具体程序规定并且忽视风险预防原则的贯彻，在实践中参与的公众缺乏广泛的代表性和信息不对称以及民间环保组织的参与力量薄弱。

三、我国环境行政听证制度的完善对策

（一）建立规范的环境行政程序法律体系

由于长期以来“重人治，轻法治”传统思想的影响，我国迄今尚未制定完整的行政程序法，这对环境行政执法、保护管理相对人及公众的正当权益极为不利。作为权利经济的市场经济内在地要求法治，就环境法治而言，在完善环境实体法的同时，应加强环境程序法建设，既要注重贯彻民主和公正等原则、确立和保障公众参与机制，又要做到有选择、有重点地解决问题突出的关键环节。

（二）提高行政听证适用形式的灵活性

从我国环境行政听证的实施状况看，非正式听证也会超过正式听证的适用数量，诸如座谈会、对话会、访谈、设置专门信箱、电话或通过媒体等多种形式听取意见的非正式听证正在得到广泛的适用。而环境问题的复杂性要求环境行政主管部门灵活选择听证形式，针对不同的环境决策或决定采用合适的听证形式。

（三）完善环境行政听证权的救济制度

在市场经济条件下，环境程序立法既要强调和保障行政执法，又要注重保护公众和管理相对人的权益。为此，必须加强环境程序立法的民主性，广泛听取、考虑和协调不同利益集团的意见、利益和要求，使环境程序立法在更广阔的领域体现民众的利益、智慧，并能够遵循客观规律，特别是生态学等自然科学规律。同时，应当对环境行政管理机关的环境保护职责、公民的环境权、管理相对人的权利义务及相应的约束机制、保障措施等做出明确、具体、易于操作的规定。

（四）完善环境行政听证主持人制度

1、提高听证主持人的独立性与专业性。听证程序的准司法性决定了其主持人必须如法官在诉讼中一样有独立的地位，能够保持偏正不倚，并且还要洞悉法律，熟练地掌握听证技术，拥有丰富的专业知识与技能。

2、规范听证主持人的职权。听证主持人历经听证的整个过程，对案件比较了解，可以提出一些适当的意见，但是，听证主持人应当在合理的权限范围内组织和指挥听证，并享有提出意见的权力。

（五）提高公众的环境参与意识

针对公众参与听证意识薄弱的问题，笔者提出几点建议：首先，完善公众参与环境立法制度，注重公众参与环境立法制度体系的构造以及参与程序的完善。其次，建议环保行政部门引入淘汰机制，审查相关专家的资质，根据其个人及其专业等方面的特点进行分类，深入基层社区和单位，或者固定几个地点，凭借能力较强、热心公益事业的专家的力量，经常举办关于环境行政听证的参与方法、环境知识的普及讲座，并对参与者的信息加以整理，从中发掘、培养素质好的听证参与人。此外，加强环境行政主管部门与基层社区和中小学校的联系，通过投放环境行政听证宣传小册子，举办模拟咨询、模拟论证会、模拟听证会或知识竞赛等多种宣传和推广环境行政听证参与程序、规范和方法的形式来提高公众积极的参与意识。

【参考文献】

[1]杨惠基.听证程序理论与实务[M].上海人民出版社，1997.

[2]应松年.行政程序法立法研究[M].中国法制出版社，2001.

[3]曾繁正等.美国行政法[M].红旗出版社，1998.

[4]钱苗.环境资源法新论[M].浙江人学出版社，2001.

[5]蔡守秋.环境资源法论[M].武汉人学出版社，1996.