对行政处罚行为的司法审查

刘威

【摘 要】现代社会政府行政事务的复杂性和富于变化性，以及法律、法规在设定行政处罚时的局限性，必然要求立法机关赋予行政机关一定的行政处罚自由裁量权。但由于我国现行法律、法规给予行政机关的自由裁量空间较大，又缺乏必要的规范和制约措施等原因，在有些行政执法部门中出现了处罚不公，以罚为主，以罚代管，甚至只罚不管现象。因此，对行政执法主体拥有的自由裁量权进行有效的规范和限制很有必要，必须加强对其行政处罚行为的司法审查，加大法院对行政机关自由裁量行为的司法审查力度，以充分发挥法院的司法监督功能。

【关键词】行政处罚行为；司法审查

一、行政处罚的概念

行政处罚是行政主体对违反行政法律、法规或合法有效规章的相对人所给予的一种行政制裁。[1]其具体含义有：（1）行政处罚是行政主体的行为。我国的行政主体是指国家行政机关及法律法规授权的组织。国家行政机关，是指从中央到地方的一般行政机关和专门行政机关。作出行政处罚行为的主体必须是行政主体，其他任何机关、组织、个人都无权且不能作出行政处罚行为。（2）行政处罚所针对的是相对人的违法行为。应该注意三点：第一，违法行为的前提是有“法”。这里的“法”应当包括法律、法规和规章。第二，违法行为的存在是行政主体实施行政处罚的前提。第三，受行政处罚的违法行为没有达到犯罪的程度，如果违法行为超过一定的度，达到需要用刑事法律规范调整的程度，就应当受到刑事制裁。（3）行政处罚的承担者是具有违法行为的相对人。（4）行政处罚是行政主体追究相对人违法责任的结果。

二、审查行政处罚行为应遵循的原则

（一）处罚法定原则

处罚法定原则是指行政主体对法律规范规定处罚的行为，应当以法定种类、形式和幅度为依据，任何超过法定范围的行为，都必须予以撤销。[2]其内容包括：（1）行政处罚主体是法定。是指代表国家行使处罚权的主体，必须是国家行政机关、法律法规授权的组织、其他任何机关、组织或个人，都不具备行政处罚的法定资格。（2）处罚权是法定的。法定处罚权是行政主体实施处罚行为权力界限。越权无效是行政的基本原则，也是审查行政处罚行为的重要准则。（3）处罚的条件是法定的。一般说处罚条件包括：违法的主体、违法主体的违法行为、违法的主观方面、违法行为侵害的客体。这些都是法定的。（4）处罚的内容的法定的。即行政主体对违法行为实施行政处罚的种类、形式、幅度是法定的，不能由行政主体随心设定。（5）处罚程序具有法定性和正当性。指行政主体应当按照法律规范规定的程序或正当的程序实施行政处罚。

（二）公正原则

公正原则是指行政主体在实施行政处罚行为时，应当兼顾国家、集体、个人利益，以公正的程序实施违法与受罚相当的行政处罚。其具体内容包括：（1）处罚程序公正。指处罚行政违法行为的步骤、方法、方式和顺序，应当具有科学性和因果性，公开性和合理性。（2）实体公正。指违法的行为及危害后果应与受到的处罚相适应。衡量行政处罚是否公正，应考虑如下因素：第一，违法行为的情节。第二，违法行为是否是造成危害后果。第三，违法所得数额多少。第四，违法行为造成的社会影响。第五，违法行为人有无法定从轻、减轻或免除处罚的情节、条件。

三、行政处罚行为的审查的内容

人民法院对行政主体实施的行政处罚行为从以下几个方面进行司法审查。

（一）对行政主体资格的审查

（1）审查被诉行政主体的资格

被诉行政机关是否具备行政法律关系主体的资格，是行政被罚合法性的主体条件。目前，我国行政法制建设尚不健全和完备，行政机关取得行政职权的形式多种多样。我国的行政处罚的主体有两类：一类是行政机关；另一类是有法定授权或行政委托的社会组织。

（2）审查行政主体是否依法行使职权。行政职权的行使必须符合守法原则及有关的具体要求和条件。[3]人民法院主要在以下两方面进行职权审查：一方面，是否无权限。凡是无法律根据或超越法定职权行使行政处罚权，人民法院应当撤销。无权限常常表现在行政机关没有法律法规授权的情况下行使了司法权，下级行政机关行使了上级行政机关的权力，甲机关行使了乙机关的职权，内部行政机关行使了外部行政机关的权力等等。另一反面，是否逾越权限。所谓逾越权限是指逾越了法律法规或者具备法律效力的规章所设定的行使权利的范围或限度。

（二）对行政处罚依据的事实审查

（1）对违法事实要件审查。被诉行政处罚行为必须满足法律法规或具有法律效力的规章可事先设定的事实要件，就是说任何行政处罚行为都要依据一定的事实，否则行政处罚就是缺事实依据，从而处罚不合法。行政处罚的客体是行政违法行为，审查它的构成要件有几下方面：第一，相对人实施了违法行为，这是行政处罚客体要件，也是行政处罚最根本，最重要的基本要件。第二，相对人实施了行政违法行为侵犯了行政立法所保护的社会关系，这是行政处罚在客观方面的基本要件。第三，相对人主观上有故意或过失，这是行政处罚的主观要件。第四，相对人具有行政责任能力，这是行政处罚的主体要件。行政责任能力是指公民、法人和其他组织对自己实施的行政违法行为独立自主地承担行政法律责任的能力。第五，相对人实施的行政违法行为为超过追责时效。

（2）对事实证据审查。每个事实要件都必须有相应的证据所证明，并且每个证据都必须是可定案证据。同时还要具备真实性、关联性、合法性的特征。我国的证据制度是实事求的证据制度，审查行政处罚的事实证据时，要求把握两点：第一，在行政诉讼活动中，人民法院审查证据的范围，原则上以被告已收集入卷的证据为限。诉讼开始后，被告不得自行向原告收集证据。如果在行政诉讼中，被告未经法院同意而向原告收集的证据，就不能作为定案的证据。第二，审查证据来源。证据应是合法收集的才能作为定案的依据。审查调取证据和证明过程。如果是刑讯逼供来的证据，或者侵犯公民权利所获取的证据就不能作为定案的根据，否则就是对违法行为的公开承认。

（三）对适用法律法规的审查

对适用法律法规的审查，就是审查被诉行政机关作出的行政处罚适用法律法规是否正确。行政主体在实适行政处罚时，必须明确具体告诉相对人作出行政处罚所依据的法律规范。这些法律规范原则上必须是相对人行为发生时有效的法律规范。行政处罚适用的法律规范应当是规定或调整行政处罚所处理事项的法律规范。

（四）对行政处罚程序的审查

对行政处罚程序审查就是审查被诉行政处罚行为是否符合法定程序。人民法院要维持一个行政处罚，该行政处罚行为必须符合法定程序。（1）对程序审查的内容要求违反法定程序是指违反法律法规的程序，同时也包括具有法律效力的规范性文件所规定的程序。（2）具体审查标准。具体有：符合法定的步骤、符合法定形式、符合法定方式、符合法定时效、符合法定手续。

【参考文献】

[1]叶必丰，周佑勇.行政规范研究[M].北京：中国法制出版社，2002.

[2]陈敏.行政法总论[M].台湾：神州图书出版有限公司，2005.

[3]罗豪才.中国司法审查制度[M].北京：北京大学出版社，1993.