论“严而不厉”的审计监管政策模式

孙雅娟

【摘要】在厉而不严的审计监管政策模式下，虚假审计报告被查处是偶然的现象，而严厉处罚注册会计师却导致监管的不公平，也不能起到监督提高审计质量的作用。恶劣的审计执业环境和权责利一致原则决定了监管机关不能严厉处罚注册会计师。选择严而不厉的监管政策模式，建立严密的虚假审计报告查处机制，可以达到消灭虚假审计报告的监管效果，同时也能保护注册会计师的利益，给注册会计师行业发展营造宽松的环境氛围。

【关键词】注册会计师；虚假审计报告；审计监管；政策模式；严而不厉

注册会计师审计监管政策包括监管范围和监管力度两个方面。我们根据查处虚假审计报告的措施是否严密和处罚是否严厉两个方面，将监管政策模式分为四类：又严又厉（查处措施严密、处罚严厉）模式，严而不厉（查处措施严密、处罚不严厉）模式，厉而不严（处罚严厉、查处措施不严密）模式和不严不厉（查处措施不严密、处罚不严厉）模式。监管政策模式的选择，关系到审计监管效果，值得探讨。

一、厉而不严的审计监管政策模式之检讨

从近几年我国监管机关对注册会计师出具虚假审计报告行为的查处及处罚情况来看，一方面适用了吊销执业资格、暂停执业等严厉的处罚方式；另外一方面由于监管机关人力、财力有限，难以对审计业务进行全面质量检查、监督和指导，虚假审计报告被发现的概率低，因出具虚假审计获取的收益与被查处的风险相比存在巨大差异，部分注册会计师有侥幸冒险心理，以至于虚假的审计报告层出不穷，未被处罚的出具虚假审计报告行为在一定范围内大量存在。因此，现行的审计监管政策模式是厉而不严，虚假审计报告被查处是偶然的现象，而被查处的注册会计师却受到严厉的处罚。

采取厉而不严的审计监管政策模式，是因为我国会计信息失真情况比较严重，注册会计师故意出具虚假审计报告、危害市场经济秩序和社会公共利益。社会公众从重处罚注册会计师出具虚假审计报告行为的呼声大，监管部门以“杀一儆百”的思维严厉处罚注册会计师。同时由于“有道德无市场、有市场无道德”和“劣币驱逐良币”等恶劣的执业环境，注册会计师出具虚假审计报告的现象比较普遍，监管部门担心打击面太宽会损害注册会计师整体形象、损害审计的公信力，进而令社会公众对审计制度价值产生怀疑，故不能狠下决心采取严密的措施查处虚假审计报告。

在厉而不严的审计监管政策模式下，一方面“查处措施不严密”导致出具虚假审计报告行为被发现的概率很低。另一方面，“严厉的处罚方式”导致注册会计师行业内对被处罚的注册会计师持同情的态度，认为注册会计师被处罚是“运气差”，未被处罚的注册会计师不是没有出具过虚假审计报告，只是“运气好”、尚未被查处而已。实际情况是“运气好”的注册会计师出具了大量的虚假审计报告却没有被查处，“运气差”的注册会计师出具了个别的虚假审计报告就被查处并被处罚。厉而不严的审计监管政策模式，导致监管的不公平和无效，也因此无法起到监督提高审计质量的作用。

二、采用严而不厉的审计监管政策模式之合理性

对注册会计师出具虚假审计报告行为“查处不力”是厉而不严的审计监管政策模式令人诟病之处，因而不严不厉的审计监管政策模式更加不可取。选择又严又厉的审计监管政策模式还是选择严而不厉的审计监管政策模式之关键，是明确“是否应该严厉处罚注册会计师”。本文认为，基于以下两个方面的原因，审计监管中不应该严厉处罚注册会计师，对注册会计师出具虚假审计报告行为应该采用严而不厉的审计监管政策模式。

第一，恶劣的审计执业环境决定了不应严厉处罚注册会计师。严厉处罚注册会计师的思维方式，产生于监管部门将出具虚假审计报告归因于注册会计师职业道德的沦丧，忽略了其恶劣的审计执业环境。我国注册会计师审计是基于法律强制推行的，尚未产生真正的市场需求。无论是委托人还是审计报告使用者，不但不关心审计质量，而且希望注册会计师出具虚假审计报告以满足其特定的需要。审计市场中以降低审计收费、降低审计质量甚至迎合被审计单位的非法要求故意出具虚假审计报告为手段的恶性竞争比较激烈。同时企业会计核算混乱、股东舞弊普遍，政府监管机关基于招商引资、发展经济的政治任务，往往对企业偷税、漏税、虚假出资和抽逃出资违法犯罪行为采取容忍态度，甚至为了政绩和形象而要求企业包装财务信息。加上注册会计师是“平民百姓”，是受被审计单位“雇佣”、依靠被审计单位支付审计费用生存的“弱者”，而且没有独立向被审计单位以外的单位和个人收集审计证据权力；明知被审计财务信息可能存在重大错报却无法进一步核实，或者已经发现了舞弊的迹象却无法查实和披露[1]。在恶劣的执业环境中，部分注册会计师依靠大胆的出具大量虚假审计报告走上了“发财致富”的道路；而坚守职业道德和审计准则的注册会计师因为敢于说“不”、拒绝迎合被审计单位非法要求而导致没有市场、危及生存。注册会计师成为“逼良为娼”的审计委托机制的受害者，在监管机关和被审计单位的夹缝中艰难维持生存；审计行业也因此难以留住胜任能力高的优秀注册会计师。注册会计师出具虚假审计报告在相当程度上是执业环境使然，严厉处罚注册会计师是将社会原因归因于注册会计师，缺乏合理性、难以使受罚者信服于法律。其他未被处罚的注册会计师不但不会引以为戒、反而会同情受到处罚的注册会计师。

第二，严厉处罚注册会计师不符合权责利一致的原则。我国社会审计的主体是会计师事务所，而不是注册会计师。会计师事务所可以接受审计委托、委派项目组、出具审计报告和收取审计费用以及承担民事责任，注册会计师只是受会计师事务所指派执行审计业务的工作人员，没有独立承办审计业务的权力。如果会计师事务所的业绩评价、薪酬及晋升的政策和程序体现了重商业利益轻业务质量的倾向，或者以不合理的业绩评价、薪酬政策逼迫注册会计师出具虚假审计报告的，注册会计师如果坚持审计准则、遵守职业道德而不屈从会计师事务所整体意志，就会被视为“异类”而被其他注册会计师取代。因此注册会计师几乎没有什么个人价值，不得不违心地放弃质量甚至出具虚假审计报告。加上我国尚未建立前置性预防出具虚假审计报告的制度，虚假审计报告查处措施很不严密，会计师事务所主导或者迫使注册会计师出具虚假审计报告不是个别现象、具有一定的普遍性。如果严厉处罚注册会计师，就是将制度缺陷所造成的恶果交由注册会计师来承担，将注册会计师当作制度缺陷的替罪羊，有不公正之嫌，也不符合权责利一致的原则。

为了给注册会计师行业发展营造宽松的环境氛围，保护注册会计师的利益，应该强调会计师事务所的审计质量控制责任。查出虚假审计报告的，主要处罚会计师事务所，尽量不处罚注册会计师；除非屡教不改、再三违法的，对会计师事务所也应该摒弃吊销执业资格、暂停执业的处罚。采用严而不厉的审计监管政策模式，严密查处虚假审计报告的措施，提高虚假审计报告被发现的概率，可以从制度上、根本上消灭虚假审计报告。同时从轻、减轻对出具虚假审计报告的注册会计师的处罚，可以树立“教育为主、惩罚为辅”的监管思维，追求监管的教育功能、淡化监管的处罚功能，从而最终达到消灭虚假审计报告、提高审计质量的监管效果。

三、建立严密的虚假审计报告查处机制

出具虚假审计报告使得注册会计师审计公信力荡然无存，其存在的价值受到严重质疑。增加审计质量检查次数、扩大检查范围，需要投入大量的人力、物力，其效果也不能保证。虽然注册会计师审计监管的最终目的是提高审计质量，但是当前要务是建立一定的机制以消灭注册会计师出具虚假审计报告的机会。采取严而不厉的监管政策模式是有前提条件的，即“不厉”必须以“严”为前提，唯有建立严密的虚假审计报告查处机制，才能使“严而不厉”有正当性。

（一）建立审计报告公布与查询制度

注册会计师及时将审计报告电子版上报给监管机关，监管机关在其网站上公布所有的审计报告，供审计报告使用者查询、核对。审计报告上网公布，接受社会公众的监督，虚假审计报告就难有立足之地，以出具虚假审计报告为业或者以出具虚假审计报告作为竞争手段的注册会计师就没有生存空间，注册会计师及其审计报告才能被广大社会公众认可。审计报告上网公布，审计报告使用者、社会公众、后任注册会计师等都可以通过查阅、核对审计报告为查处虚假审计报告提供线索。监管机关可以有效确定监管重点、有针对性的开展审计质量检查工作，及时发现和惩罚注册会计师违法行为。

（二）建立查处虚假审计报告的配套措施

建立财政、税务、工商、统计和银行等部门之间的企业财务信息共享系统，防止企业向不同部门提供不同数据的财务报表。

建立审计报告复核机制，加强同行监督。审计报告使用者发现审计报告有虚假迹象的，可以申请监管机关委派其他注册会计师重新审计或者对审计报告进行复核。如果重新审计或者复核后发现该审计报告是虚假的，重新审计或者复核费用由出具虚假审计报告的原注册会计师承担。建立举报虚假审计报告的激励制度，举报虚假审计报告并查证属实的，对举报人给予重奖。

参考文献

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