土地储备和一级土地开发项目审批

赵悦

问：请问要进行土地一级开发需要去哪些部门办理什么手续？如何办理？

答：土地储备和一级开发，（以下简称土地储备开发）是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。

土地一级开发是实施土地储备的环节，由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地，乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件。土地一级开发完成后的土地纳入土地储备库。

土地一级开发的主体按类型通常可以分为三类：

（1）政府作为开发主体。即土地一级开发所需的全部费用和风险均由政府承担，而且政府也同时享有土地开发的所有收益。在这一前提下，当地的土地管理部门或者土地储备中心负责一级开发项目的运营，代表政府，统筹管理开发中的各项事宜。政府作为土地一级开发的主体，可以便捷地调集项目开发的各类资源，还能加强政府对城市规划和产业结构的调整，从而提升政府本身的招商引资力度，有利于开发后土地的顺利上市。

（2）企业作为开发主体。在由企业作为开发主体的情况下，政府仅负责前期城市规划的颁布、土地利用规划的编制和土地利用政策的制定等宏观事务，具体开发项目的运作模式、融资渠道、施工建议、经营管理等都由企业独立完成。企业作为开发主体，资金由企业投入，政府可以大大减轻财政负担，同时可以提高土地开发方面的工作效率，有利于土地一级开发的市场化运作。相应的，政府需要给予企业一定的开发收益，用于支付土地开发的成本和开发企业合理的利润。

以企业为土地一级开发主体，北京的情况较有代表性。北京市颁布了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》等文件，明确规定土地储备机构可以通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由中标企业负责实施土地一级开发工作。同时，开发企业的利润率被限制在8%以内。

（3）政府（指当地土地管理部门或者土地储备中心）和企业共同作为开发主体。当政府缺乏土地开发资金或管理经验的时候，可以选择政府共同作为开发主体，一起负责整个开发项目的运作实施。这种投资主体确定的实质是由于双方共同入股参与土地开发而设立的，并按照各自投资股份的比例来合理分配未来的土地开发收益和投资风险。例如苏州新加坡工业园设立时进行土地开发，就是按照政府和企业共同出资、政府主导、企业建设、责任共担、收益共享的原则进行的。

除了政府直接出资与企业合作外，通过直属国有投资公司融资合作也是常见的一种方式。政府以土地等资源注资设立国有投资公司，投资公司以自身的名义对外合作，这种模式在城市基础建设中已经比较普遍。在土地开发方面，由于政府垄断了土地开发资源，因此这种间接合作模式可以避免一些行政与市场行为的交叉，既能实现政府意图，又符合市场规律。

市辖区人民政府和各类开发区管理委员会不能作为国有土地的出让主体，对市辖区人民政府能否作为国有土地的出让主体问题，依据《国家土地管理局<对出让国有土地使有权有关问题请示的答复>》（1991国土函字第71号），《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”，所指“市”包括全国各级市；所指“县”，不包括市辖区。对开发区管理委员会能否作为国有土地使用权出让主体的问题，国土资源部认为，开发区管理委员会不具备土地使用权出让的主体资格。综上，国有土地使用权出让的主体依法限定为市、县人民政府的土地管理部门，市辖区人民政府和各类开发区管理委员会不能作为出让主体。

开发主体的土地一级开发项目一般不涉及到并联审批，流程相对简单，主要涉及以下手续：

第一步，到规划部门办理《建设项目规划条件》，材料齐备，受理后需要20个工作日拿到批复。

第二步，到国土部门办理《建设项目用地预审》，这个手续大约需要10个工作日。

第三步，到发改委办理项目核准，这个过程需要15个工作日。

第四步，到国土部门办理征地许可，需要16个工作日。如果涉及到征占用林地还需到园林绿化部门办理征占用林地许可证。

第五步，到国土部门办理建設用地批准书、国有土地使用证（储备），约15个工作日。

第六步，到交通部门办理交通影响评价审查，需要20个工作日。

第七步，到规划部门办理建设项目供地规划条件，需要20个工作日。

最后，开发完的土地由国土部门组织入市交易。

办事流程见下图。