全新的探索 不变的使命

覃继红 宁黎黎

目前我国处在突发公共事件的高发时期。一方面，我国自然灾害种类多、频度高、损失严重。近年因自然灾害造成的经济损失每年都超过千亿元。另一方面，我国正处于社会经济发展的关键时期，各种矛盾凸显，如果处置失当就可能造成社会危机。同时，公众防灾减灾意识淡薄，应急广播体系缺失，急需从国家层面构建应急广播体系，以在公共突发事件面前统一指挥，联动救援。

中央人民广播电台2009年启动应急广播工程建设规划，2012年成立国家应急广播中心，目的是建立健全应急广播系统。今年芦山地震期间，在4月22日开播了“国家应急广播·芦山抗震救灾应急电台”，通过这些规划和实践，积累了经验，增强了信心。近日，就国家应急广播体系的现状和发展，本刊记者采访了中央人民广播电台副总编辑姜海清。

记者：姜总，党的十七届六中全会提出，要建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系，并将其纳入国家“十二五”规划。您认为该如何理解应急广播的概念？

姜海清：应急广播是指在面临突发公共事件时，通过广播向公众提供动员指挥、协调救援、信息服务、灾害预防的一种十分重要、必不可少的应急手段。国家应急广播体系是围绕应急广播而构建的、在突发公共事件发生时由国家决策机构统一指挥的广播应对体系，它由组织体制、运作机制、法制基础、应急预案、保障系统和技术系统等部分构成，在国家突发公共事件应急体系中承担应急信息预警、发布的重要职责。

记者：中央人民广播电台国家应急广播工程建设规划已于2009年启动，目前我国国家应急广播体系的规划情况如何？

姜海清：党中央、国务院高度重视应对突发公共事件中的应急广播体系建设工作。在过去的几年中，胡锦涛、温家宝、李长春、刘云山、刘延东等中央领导同志多次明确指示、部署，要求充分发挥广播媒体的特殊作用，将应急广播体系建设纳入国家相关应急体系建设的总体规划，并批准启动制定国家应急广播体系方案。2010年12月28日，中央宣传部组织召开会议，专题研究推进国家应急广播体系建设工作。国家应急广播体系建设已被纳入《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文化事业重点工程。党的十七届六中全会明确提出“建立统一联动、安全可靠的国家应急广播体系”的要求。

遵照中央领导同志批示，国家新闻出版广电总局在认真调研论证基础上，充分借鉴国外先进经验，并结合我国实际，对国家应急广播体系的组织体制、运作机制、法制基础、应急预案、保障系统和技术系统等进行了认真研究，提出了初步意见，并编制上报了国家应急广播体系方案。近日该方案已被发改委项目评审中心审议通过，并报发改委投资司。国家应急广播体系重点项目建设工作方案近日也经国家新闻出版广电总局科技司牵头，并征求相关司局意见后上报。方案中包括工作目标、组织保障、任务分工和时间进度，经总局蔡赴朝局长批准，成立了项目建设领导小组，由总局分管副局长聂辰席任组长，成员包括法规司、宣传司、传媒司、科技司、财务司、人事司、中央电台、监管中心等单位的分管领导，这标志着国家应急广播体系建设已进入实质性的筹备实施阶段。

记者：信息网络是国家应急广播体系的核心。具体而言，国家应急广播体系有哪几方面支撑？

姜海清：国家发布的权威信息是国家应急广播体系信息的主要部分，这其中既包括自然灾害预警，也包括公共安全事件信息、公共卫生事件信息、事故灾难信息等突发事件信息。对于这部分的信息，国家应急广播体系将从国家各相关应急部门、地方各级人民政府及其相关部门、应急救援队伍获得。除了传递政府权威声音，国家应急广播体系还是反映群众呼声的重要平台，特别是反映那些受突发公共事件影响的群众的呼声。通过国家应急广播网站和社区中受众网友的互动，通过应急电台采编人员的采访，通过未来的手机客户端用户，都能实现对国家应急广播体系信息的有效支撑。政府的权威发布、百姓的求助、救援队伍的施救信息、社会和慈善组织的帮助信息将汇集于国家应急广播体系的信息平台上，形成有效的信息流动，最终达到为防灾减灾服务的目的。

记者：国家应急广播体系统筹协调全国从中央到地方各级电台，建立与各种应急信息渠道的联通机制。这样一个联通体系需要怎样的技术系统作为保障？

姜海清：这样一个联通的体系首先要基于应急信息的格式和类型的统一一致。技术系统至少要能实现从信息源自动获得应急信息，通过接收的接口将其转换成国家应急广播体系内部可以共享的格式和类型。同时根据信息的内容进行分类、存储、判别、制作出不同形式的信息产品，之后根据统一的指令分区域、分等级、分层次播发。这个技术系统中国家应急广播中心是中枢、大脑，地方各级应急广播中心是关键节点，我国现有的广播电视节目覆盖网络和播控平台是有力的手段。

记者：国家应急广播中心实行“纵向一条线、横向一个面”的应急信息流通途径。在突发公共事件来临时，这种信息流通途径如何迅速做出反应？其具体的系统流程是怎样的？

姜海清：国家应急广播系统采用制作播发——调度控制——传输覆盖——终端接收的分层架构，实现在紧急状态下应急广播节目、应急信息的快速发布和有效传播。国家应急广播中心的信息制作播发平台在接收到应急信息之后，迅速完成应急广播节目和完整应急信息的制作，实时传送到国家应急广播调度控制平台，并向其发出应急广播发布指令，广播电视覆盖网络按照指令进行发布。在终端接收环节，相关地区的模拟收音机、数字有线电视终端、移动多媒体广播电视终端、直播卫星机顶盒及数字音频收音机，能够实时收听或收看到应急广播节目和应急信息。国家应急广播系统配套建设的农村大喇叭广播系统接收到应急广播指令后，能够启动并同步播出应急广播节目和应急信息。

记者：2013年4月22日，“国家应急广播·芦山抗震救灾应急电台”开播。这是国家发生重大灾害时，首次以“国家应急广播”为呼号进行广播，也是建立国家应急广播体系的有益尝试。请您介绍一下“芦山抗震救灾应急电台”的运作模式及播出效果。

姜海清：“芦山抗震救灾应急电台”的运作模式可以概括为三点：

一是四级电台联办。即由中央人民广播电台与四川广播电视台、雅安市广播电视台、芦山县广播电视台联合开办，资源共享，协同作战。

前期，主要以中央人民广播电台团队为主体，联合其他三级地方电台通过记者连线、主持人参与主持等方式，实现资源共享。运行18天后，芦山县广播电视台接手，成为该电台前方运作主力，雅安市广播电视台派编辑和主持人给予支持；另有来自四川传媒学院的教师和学生以志愿者身份加盟。中央电台应急团队在北京利用政府资源、专家资源和信息资源优势制作专题节目提供策援，多方努力支撑了芦山应急电台的正常运作。

二是前后方协同制作播出。芦山应急电台采取全天24小时滚动、前后方分工制作、切换播出节目方式，以全天转播中央电台中国之声节目为底衬，定点播出芦山应急电台自制节目，随时插播紧急信息。

前方依托深入灾区的便利，播出从当地获取的各类鲜活信息；后方即中央电台总部，充分利用位于北京的政府资源优势和专家资源优势，整合全国抗震救灾信息，并邀请各方专家，就灾后救援、治疗康复、安全饮食、震后索赔、心理抚慰等广普性内容进行解答。

三是台网互动。中国广播网第一时间开设专题，图文、音视频全媒体报道国家应急广播芦山应急电台相关信息。国家应急广播芦山抗震救灾专题于4月20日9点13分上线。4月27日，芦山直播间和宝兴直播点的节目实现回传后，芦山应急电台信号在中国广播网同步实现了收听、下载功能。国家应急广播还在新浪开设官方微博。全媒体的播出方式使芦山应急电台的社会影响力迅速扩大。

“国家应急广播·芦山抗震救灾应急电台”开播不久即成为当地政府的“大喇叭”、灾区百姓的“求助台”和联动救灾的“互动站”，彰显应急广播区别于其它媒体的独特优势和巨大作用。作为国家应急广播的首次探索，芦山抗震救灾应急电台的试验播出收到了超出预期的效果。主要反映在三个方面：

（一）成为政府应急管理的新工具

在芦山应急电台播出期间，芦山县政府每天安排两位政府部门负责人通过应急电台现场发布本系统在抗震救灾过程中需要向群众提示、告知的相关事项。共有当地民政局、卫生局、交通运输局等十几个部门负责人走进帐篷直播间，与百姓互动交流。芦山县县长王华盛赞应急电台做了政府想做而无力做的事情，为政府提供了灾后应急管理的新途径。比如：4月23日清晨，芦山开始降雨。地震后降雨会导致山体滑坡、崩塌、泥石流等次生灾害，及时提醒百姓防范是政府的当务之急。上午10时许，芦山县国土资源局办公室主任顶着一头的雨水送来《芦山县国土资源局告全县人民书》。他说，这是刚刚打印出来的，他第一家就送到了应急电台，并反复叮嘱尽量多播几遍，让更多的灾区百姓知道。应急电台立即插播，中午、下午、晚上，各时段反复播出，在芦山持续一整天的降雨中，发出“亲人们，请一定注意避险”的温暖提示。与此同时，芦山县委宣传部工作人员冒雨赶到帐篷直播间，要求紧急播出芦山县所有高三年级学生下午2：00统一乘车到成都复课的消息。国家电网公司芦山指挥部通过应急电台发布停电通知。消防部门通过应急电台提醒灾区百姓不要在帐篷边烧火，以免发生火灾等。4月26日，应急电台反复播出四川省人民关于哀悼日的政府公告。

（二） 成为灾区百姓的求助台

芦山电台播出期间，每天都有许多灾区百姓和救援者到应急电台求助。有大山里的受灾群众来呼吁专业的救援队伍尽快救援，并提供帐篷、水等捐助物资的；有在芦山县医院从事医疗救护工作的老教授委托应急电台寻找有专业经验的志愿者帮助照料伤患的；有山里小学复课希望帮助招募志愿教师的，等等。上述信息应急电台随时插播、重复播出。

面对来到帐篷直播间外想搭车的、丢背包的、要找人的灾区百姓，应急电台索性将其请进直播间，让其用四川话直接发布出去，极具本土化色彩。

应急电台开播一个月，累计播出百姓求助信息400多条。

（三）成为联动救灾的互动站

4月23日，双石镇西川村情况危急，三位村民翻山出来求助，一路打听来到应急电台，希望得到帮助。应急电台播出一天后，村民发短信感谢说：“记者同志，现在我们有食品了，衷心感谢你们对我们的帮助。”后有志愿者来应急电台询问何处需要帮助时，应急电台提供上述信息，引领更多志愿者前往救助。

应急电台每天都收到求助的信息和希望提供援助的信息，两相对应，实现了求救与救援的顺利对接。

随着应急电台在芦山影响的扩大，越来越多的信息有了回应。应急电台通过信息的汇集整合传递，有效提高了灾后救援效率，成为救灾生产力的一部分。

一是受到灾区百姓以及听众和网民的高度赞誉。芦山应急电台播出15天后，对灾区民众进行了收听问卷调查。共发放问卷350份，回收324份，发放范围为芦山县城及周边乡镇。调查结果显示，有超过99%的当地百姓认为芦山应急电台对指导其灾后生活是有用的，其中超过50%认为非常有用；调查结果还显示，应急电台仅列微博、微信之后成为当地居民和外来救援者获取抗震救灾信息的主渠道，信息的有用性得到受访者的高度肯定。

芦山应急电台的开播也受到听众和网民的高度关注。4月20日～5月23日，国家应急广播芦山抗震救灾专题页面日均浏览量为126390人次，在线人数为60159人。截至5月23日，百度搜索“国家应急广播芦山应急电台”相关消息网络转载50余家，单条稿件搜索近19万条。中国广播网首页国家应急广播播放器点击量为384725人次。

二是引发境内外众多媒体的关注与思考。聚集灾区的其他媒体人把“国家应急广播·芦山抗震救灾应急电台”开播作为争先追逐的新闻点，先后有新华社、人民网、中央电视台、四川卫视、武汉电视台、广州电台、南宁电台、芦山县广播电视台对此进行专访，台湾“中央社”发布了应急电台开播的消息，日本NHK派专业团队全程拍摄应急电台的播出情况，应急电台的首创意义和独创价值，引起众多媒体的广泛思考。

三是得到中央和总局领导的高度评价。刘云山、刘奇葆、蔡赴朝等领导同志先后在芦山应急电台专报材料上批示，对应急广播的作用给予充分肯定，并要求加快推进国家应急广播体系建设。

记者：应急广播的内容决定了其报道方式、报道内容、报道角度都有别于常态广播，这对广播电台和编辑记者提出了哪些更新、更高的要求？

姜海清：首先要有较强的政治意识、责任意识和职业精神，对国家、百姓和广播新闻工作要有真诚的情怀和担当的勇气；其次要有较强的行动能力和应急能力，要时刻准备着在突发事件来临的时候，第一时间背起行囊出现在最需要的地方，并具备在最恶劣条件下应急的工作和生活能力；三是要具备复合型的专业素质，在关键时刻不仅能承担编采播合一、音视频联动的全媒体业务，还要熟悉简单的广播节目播出和传输、新媒体发播等技术工作；四是要有较强的协调和沟通能力，能够在特殊的情况下统筹各方资源，为应急广播所用。

记者：从国际上看，利用国家应急广播体系传播紧急信息、发布预警消息也是世界各国普遍采用的有效手段。请您介绍一下其他国家应急广播系统的建设和运行情况，哪些方面值得我们从中借鉴。

姜海清：美国的“紧急预警系统”（The Emergency Alert System，简称EAS）始建于上世纪40年代末，运行至今，不断完善。2007年，美国联邦通讯委员会发布的最新《应急预警系统工作手册》称：“应急预警系统（EAS）是国家公共预警系统，在国家紧急状态下，通过广播电视转播商、有线电视系统、无线系统、有线视频提供商、卫星数字广播服务提供商和直播卫星服务提供商保证总统可以使用这些设备。这一系统也可以用于州和地方政府发布重要紧急信息，如寻人和针对特定地理区域的严重天气警告。”

日本十分重视发挥传统广播的应急作用，其传统广播具有完善的基础设施、强大的传播功能，信号覆盖整个日本列岛，应急广播体系比较先进完备。日本早在1961年制定的《灾害对策基本法》中就明确规定日本广播放送协会（NHK）属于国家指定的防灾公共机构，“必须通过业务为防灾做出贡献”。日本《放送法》（广播法）规定：“如发生灾害，或有可能发生灾害时，必须进行有助于防止灾害的发生，或减轻受灾程度的播放。”日本《气象业务法》规定：“当气象厅发出气象、地象、海啸警报时，NHK应立即播放，使公众周知。”上述法律确立了NHK作为公共广播电视机构在国家防灾体制中的地位，赋予了其必须完成的责任与使命，也为其顺利开展应急信息传播业务提供了保障。NHK与发布地震海啸信息的日本气象厅之间有专线，气象厅的预警信息能在数秒内传到NHK，并经由NHK的传播渠道传到千家万户，包括移动人群。

英国政府在其应急宣传小册子《应急准备》中明确指出，应急服务的一切方案必须建立在“在最极端环境下仍能工作”的基础之上，而一个电池驱动或手摇动力驱动的便携收音机是最实用的传播渠道。因此，在政府发放的各种应急指导中，都要求公众在突发事件或灾害发生的时候收听广播。同时，英国政府与公共服务广播机构英国广播公司（The British Broadcasting Corporation， BBC）合作，确保在突发公共事件发生时通过广播及电视系统发布相关信息。

可以看出，各国在搭建应急信息传播体系中，都是从国家层面进行顶层设计的；都从政策法规层面明确广电机构传播应急信息的权利与义务；都考虑到在特别极端的情况下，使用最具抗损毁能力、最不依靠电力的收音机。这些经验一方面说明广播在应急时刻具有特殊作用，另一方面也说明国家重视、法律保障是应急广播能够发挥作用的关键因素。