合并型多校区高校治理结构的特殊问题及改革构想

朱科蓉

根据教育部相关统计，1990-2005年，中国有1072所学校（包括普通本科高校、普通专科学校和职业大学等）合并为424所高校。[1]由于高校合并，我国形成了一大批多校区高校。这些多校区高校在治理结构方面，不仅存在单一校区高校的共性问题，还存在自身的特殊问题，对这些特殊问题进行探讨，是构建科学合理有效的多校区高校治理结构的基础。

一利益相关者视角的高校治理结构

关于高校治理结构的研究，国内外有不同的视角。如制度变迁的视角，认为大学治理结构变迁的核心是制度变迁；[2]利益相关者视角，张维迎认为大学治理必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而不能以现有的教员或学生的利益为目标；[3]另外还有法学视角、第三部门视角和经济学视角等。本文主要从利益相关者视角来研究合并型多校区高校治理结构问题。

什么是高校的利益相关者？1963年斯坦福研究中心的研究人员首次给“利益相关者”概念下定义。随后，利益相关者研究日益受到重视，发展成一种理论。弗里曼是国外研究利益相关者的集大成者，在1984年给出利益相关者的经典定义：“利益相关者是能够影各个组织目标的实现或能够被组织实现目标的过程影响的人。”关于高等教育利益相关者，美国哈佛大学文理学院前院长享利·罗索夫斯基就是其中的代表，他在《TheUniversity———AnownersManual》一书中，提出了大学“拥有者”概念，大学的“拥有者”显然不同于公司的所有者，或者说这种拥有不是经济利益上的拥有，而是社会利益上的拥有，是与大学有密切利益关系的人。因此，享利·罗索夫斯基所说的大学拥有者是指与大学有密切利益关系的人，即利益相关者。

国内学者也对大学利益相关者进行了界定，如胡子祥博士认为利益相关者是指他们要么受到高等教育的影响，要么有能力对高等教育施加影响，或者二者皆有。[4]潘海生博士认为大学利益相关者是任何可以确认的大学组织持续自下而上所依赖的群体和个人。[5]胡赤弟博士则认为，利益相关者是由“利益”和“相关者”两个概念构成。“利益”代表利益相关者的质规定性，“相关者”代表利益相关者的量或程度规定性，两者缺一不可。因此，他认为高等教育的利益相关者，是指对大学有一定“投入”基础上，能从大学获得一定利益并产生一定影响的各类主体（个人或群体）。[6]本文将高校的利益相关者简单地划分为内部利益相关者和外部利益相关者。内部利益相关者主要包括行政人员、教师和学生；外部利益相关者主要包括政府和社会力量（包括家长、用人单位、捐资者、媒体、毕业校友等）。

“大学合并不可避免地要触动相关大学师生员工的切身利益，……合并方案通常是平衡、妥协的产物，是多个学校意志的综合，从本质上说，它力图反映合并各方的利益诉求，但又不能完全反映任何一方的利益诉求。”[7]因此，从利益相关者视角来看，合并型多校区高校的一个重要问题就是利益群体更加复杂。不仅传统意义上的教师群体、学生群体、行政管理人员群体之间存在利益差异与冲突，机构重组后来自不同校区的人员之间也存在利益冲突。在这种情况下，大学领导不仅要把统一和效率作为主要管理目标，还应该把协调不同群体的利益冲突，实现不同群体的利益和谐作为重要目标，只有这个目标实现了，才能真正实现大学的融合共享。由于传统的集权制或分权制都没有充分考虑不同群体的利益，因此有必要从利益相关者视角重新构建多校区大学的治理模式。

了解一所高校的治理结构，一方面需要了解谁（公共机构、私人机构或个人）是相关的权力主体，另一方面需要了解它们在有关的高校事务上有没有或者有多大的决策权。高校内部治理结构是指高校内部各个权力主体之间的决策权配置模式和利益实现模式。高校外部治理结构是关于政府和社会力量如何参与大学管理的制度安排，以及政府和社会各方的利益如何通过高校来体现。

二合并型多校区高校内部治理结构存在的特殊问题及改革策略

在内部治理结构方面，合并型多校区高校和普通单一校区高校一样，都存在校院两级权力失衡、行政权力与学术权力失衡、学生作为重要利益相关者参与大学治理的缺失等共性问题。但除此之外，合并型多校区高校在内部治理结构方面还存在一些特殊问题。

（一）合并型多校区高校内部治理结构存在的特殊问题

一是合并前后纵向比较的权力与利益失衡。各校区在合并之前都是独立的院校，拥有独立的人事、财务、干部任免、教学和科研方面的权力。合并后，这些原先独立的院校只是高校的一个校区，上述权力在很大程度上都被削弱了。一些领导干部原来身居要职，合并后有的权力小了，有的权力没了，都会引起当事人的心理失衡。学科专业调整也会打破原有的利益均衡。特别是弱势学科的领导层，他们的职位和其他利益很可能被取代。而广大教职工最关心的是物质方面的变化。合并后，教职工的工资、奖金和各种福利总会有一些变化，一旦比过去差，或者相差甚远，人们的积极性就会受影响。高校合并同样会影响到学生的学习环境和就业前景等切身利益。

二是合并后各校区之间横向比较的权力与利益失衡。高校合并后总会将某一校区作为主校区，主校区一定是新大学的行政中心、学术中心和管理服务中心，学校建设的重点和许多大型活动也会集中在主校区。相反，其他校区相对于主校区而言，就会有很大的反差，由此会使非主校区的教职工产生抵触情绪和失落感。由于高校合并而导致权力与利益比较的失衡，这就要求多校区高校在内部治理结构设计和治理过程当中，不能仅仅以效率和效益为唯一追求目标，还应该充分考虑各校区的利益，尤其是分校区的利益。

（二）合并型多校区高校内部治理结构改革策略

在利益相关者看来，大学内部治理结构就本质而言，体现的是权力、责任和利益在高校内部各利益相关者之间的分配，以及它们相互间的权力作用和责任分担关系。[8]为此，要实现大学内部治理结构的合理重构，必须从权力的合理配置入手。

一是确立强有力的校级权力核心：是校区而不是分校。著名高等教育专家伯顿·克拉克认为，越是新大学，就越需要有一个强有力的治理权威。只有具有一个坚强的权力核心，才能带领高校成功应对不断变化的内外部环境所带来的挑战。确立强有力的校级权力中心，意味着各校区仅仅是学校的一个“校区”，而不是一所“分校”。校区不同于分校，一般来讲，分校有相对独立的办学自主权，而校区则没有。如美国的多校区大学系统中，各分校作为一个相对独立的办学实体，在社会上有自己的声誉，各分校形成各自的办学特点，并在高等学校分类统计中被单独统计。而校区必须在学校实行“五个统一”基础上实施相对的自主。

二是实行学院实体化运作。高校合并后，校区增多，实现“五个统一”是多校区大学内部治理必须遵循的政策界限，但“五个统一”并不等于“五个集中”。确立强有力的校级权力中心，也并不意味着事事实行集权管理。学校应以学科相近为原则，重新组织学院，并使各学院拥有相对独立的办学自主权，使各学院在“五个统一”的学校宏观政策下分权实施。校级权力中心重在负责统筹规划，掌握政策，组织协调，调查监督和考核评估等宏观管理。学院在具体的行政、教学、科研管理事务方面应该拥有较大管理权力。

三是强化学术权力，使行政权力与学术权力实现平衡。寻求行政权力与学术权力、民主与效率之间的平衡成为构建大学内部治理结构的关键。而学术权力和行政权力之间不是上下级关系，是一种平行的、合作的关系，应该各司其职，在各自的专属领域发挥作用，才能使内部利益相关者的控制权在大学内部治理结构中达到最优配置。[9]对于多校区高校来说，重点要完善学术委员会、教授委员会、教职工代表大会等决策机构的人员构成。不仅要保证不担任任何行政职务的教授、教师比例，还要保证不同校区的教授、教师比例。使每个校区的利益都有代表，都能有声音。

四是调动不同校区学生支持学校发展的民主参与性，确保不同校区学生能享受均等的利益。学生作为大学的核心利益相关者，要充分体现学生在大学治理中的作用。对于多校区高校来说，还应该为非主校区的学生参与学校治理提供机会、途径和经费等支持。在我们对多校区高校的学生调研中，多数分校区的学生都表示校本部的学生活动多、活动环境好，能更直接、更清楚地了解学校的各种信息。

三合并型多校区高校外部治理结构存在的特殊问题

在外部治理结构方面，合并型多校区高校与普通单一校区高校都存在政府对高校的过度管制、社会力量参与高校治理的缺失等方面的共同问题，同时还存在自身的特殊问题。

（一）多校区高校外部治理结构存在的特殊问题

一是个别高校存在多个法人现象。合并型多校区高校的概念界定为“由两所或两所以上行政独立的院校合并而成的一所具有单一法人资格的高等学校”。由此概念可知，高校合并后，只能有一个法人，这是保证由多所高校变成一所高校的根本界限。但北京联合大学是个特例，至今仍然处于多法人办学状态。北京联合大学是由北京12所大学分校于1985年合并建成的，12所大学分校分别成为北京联合大学的12个学院（校区）。合并初期，联合大学12所学院均为相对独立的实体。后来，虽几经调整，取消了一些学院的独立法人资格，但至今仍然有5个学院保留独立法人资格。多法人的长期存在，不仅使上级教育行政部门与学校的关系比较混乱，也使社会对北京联合大学的身份存在诸多置疑。

二是校友、用人单位、公众等社会力量对高校认同受到影响。校友、用人单位、公众大众等社会力量是高校发展的重要资源。高校合并后，由于校区调整、学科专业调整、人员变动等原因，使很多校友对学校的认同感也有所降低。对于“强弱合并型”多校区高校来说，用人单位和社会大众对学校的认同感可能会降低，因为在合并过程中，一些成绩较弱的学生、教学科研水平较低的教师都进来了，使学校表现出参差不齐的状况。

（二）多校区高校外部治理结构改革策略

大学外部治理结构必须处理好大学、政府和社会在大学治理中的关系问题，弄清各自担当的角色，明确各自职责和权利，形成分工合作又相互制衡的权力结构。

一是转变政府对高校的作用方式。高校外部治理结构是关于政府和社会力量等外部利益相关者如何行使控制权的制度安排，其关键在于“去中心化”，即转变政府控制权对大学的作用方式，变直接管理为间接管理，变微观管理为宏观管理，同时赋予社会力量参与大学管理的控制权，寻求政府与社会力量的控制权的协调与平衡，建立多元化的外部治理格局。当然在外部治理结构中，政府控制权还是处于主导的作用，只不过由于社会力量的介入，使政府在参与大学管理时必须考虑其他利益相关者的意愿，与其进行协调，并最终达成各利益相关者共同治理大学的局面。

二是明确高校的唯一法人地位，确保高校的办学自治权。“大学的法人地位问题可谓是大学治理的关键问题，它不仅仅决定了大学与政府、社会之间的关系，同时也是大学内部治理结构建构的前提条件。”大学法人地位是构筑大学治理结构的前提。只有真正确立大学的法人地位，明晰大学法人的合法疆域，才能彻底改变以往大学对于政府的行政隶属关系及其附庸地位。而对于合并型多校区高校来说，除了明确大学的法人地位，确保高校的办学自主权外，还应确保大学的唯一法人地位，使学校成为唯一的办学实体。

三是加强社会力量参与治理。“在现代社会里，随着大学从社会的边缘走向社会的中心，大学必然会与大学内部的各种利益相关者发生千丝万缕的关联，而这些利益相关者也会将自己的利益、愿望和旨趣诉诸大学，并通过政治过程的博弈与互动，使其自身利益最大化。”对于多校区高校而言，应树立全校一盘棋的意识，以更加开放的心态，更加勤奋的态度，并付出更多的努力，充分吸收社会各方力量来参与学校建设。

四合并型多校区高校治理结构改革构想

（一）多校区高校治理结构改革构想的逻辑起点：协调利益相关者的利益诉求

大学是多元利益相关者共同控制的组织，不同的利益相关者在大学有着不同的利益诉求，不同的利益相关者还通过不同的途径、方式对大学产生影响。利益相关者之间互相影响、相互牵制，形成了大学的利益结构。大学治理结构是大学利益结构的体现，不同的利益结构会导致出现不同的大学治理结构。与以往某一利益相关者占主导地位的大学治理结构不同，现代大学治理结构是要建立一个平衡机制，使各方面力量在一个协商氛围下能够充分表达自己的意志。对于多校区高校而言，不仅校内存在教师、行政人员、学生三大核心利益群体之间的利益冲突和矛盾，校外存在政府、社会力量与大学之间的利益冲突和矛盾，校区之间还存在诸多的利益冲突和矛盾。大学的决策应当权衡各种利益相关者的利益，大学的目标应当是实现所有利益相关者的整体利益最大化，而不能以某一部分利益相关者的利益最大化为目标，否则就会顾此失彼。

（二）结合学校特点制订大学章程

大学章程是依法治教的重要组成部分，是现代大学制度建设的重要内涵。大学章程的本质是对大学内外部教育主体利益的调整和分配。大学章程的目标在于规范大学利益相关者的行为，协调主体间的权利和利益冲突，从而合理地安排大学的治理结构。无论是从现代大学制度建设还是从高校治理实践的角度来说，一所高校没有章程是一个很大的问题，但有章程没有人重视则是更大的问题。多校区高校在制定章程时不能仅仅参照别的学校的样本，而不顾本校的特点，而应该对本校的内部治理结构做出更为清晰、具体的规定，明确不同校区、不同利益主体之间的权责关系。

（三）构建利益相关者参与的共同治理模式

大学利益相关者共同治理是寻求一种利益相关者参与共同决策和相互制衡的机制。在这种模式下，大学的决策不是由政府或其代理人校长主导，而是交给利益相关者委员会。利益相关者委员会一般由政府、学校政策管理人员、教师、学生、校友、社区公正人士、捐资人等利益相关者代表组成，该委员会在资源配置、财政预算、人事决策、专业设置以及其他事务方面参与大学的决策及管理。大学的各方利益相关者根据他们参与大学治理的能力、责任感和意愿等，在大学治理结构中各得其所、各行其责，实现“共同治理”。多校区高校的利益相关者委员会一定兼顾不同校区的利益群体。

大学到底需要什么样的治理结构，关键是看什么样的治理结构最有利于释放大学的本质功能，最能够激发大学的教育家精神和科学家创造力，最足以帮助大学用它创造出的物质成果与精神成果造福人类社会，那它就是大学所需要的治理制度安排。质言之，只有在决策活动中满足了大学本质属性发展需要的治理结构，才是能够被大学最终认可和接受的治理结构。我国张维迎教授说得好：“一个好的大学治理结构应该保证大学始终不偏离自己的核心理念，不偏离自己的基本目标。”

参考文献

[1]张安富.合并高校的融合与多校区管理[M].武汉：华中科技大学出版社，2008：10.

[2]史彩霞.从制度经济学的视角审视中国大学治理结构的变迁路径[J].辽宁教育研究，2006（6）.

[3]张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京大学出版社，2004.

[4]胡子祥.高校利益相关者治理模式初探[J].西南交通大学学报，2007（01）.

[5]潘海生.作为利益相关者组织的大学治理理论分析[J].中国地质大学学报，2007（05）：18.

[6]胡赤弟.高等教育利益相关者理论研究的几个问题[J].中国高教研究，2010（06）：16.

[7]沈红，沈曦.多校区大学管理的理论与实践[M].武汉：华中科技大学出版社，2009：25.

[8]苏守波，康兆庆.利益相关者视角下的大学内部治理结构研究[J].黑龙江高教研究，2009（12）：6.

[9]张德祥.高等学校的学术权力和行政权力[M].南京：南京师范大学出版社，2002：80.