事业单位分类改革视角下政府人才服务机构的职能定位与分类

陈力

一、关于政府人才服务机构职能定位问题的提出

政府人才服务机构是指各级政府人力资源主管部门所属的为促进人才就业、流动和配置提供公共服务的“人才交流服务中心”。政府人才服务机构属于我国的事业单位。根据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发〔2005〕5号），政府人才服务机构是以社会公益为目的，由国家机关利用国有资产举办，从事人才交流、就业服务等公益性活动的公共服务组织。可以说，政府人才服务机构法定地位、职能应该是明确的。那么，为什么还要提出明确其职能定位的问题？

首先是历史的原因。改革开放初期，政府人才服务机构的产生是根据市场经济改革的需要，打破计划经济限制人才流动的传统僵化的人事管理体制的一种体制创新和改革实践。同时，在市场发育的初期阶段，由于财政投入不足，市场化服务体系还没有形成，因此政府人才服务机构在开展公共服务的同时也提供经营性服务，从而形成了公共服务和经营性服务双向发展的格局。这样做，一方面可以缓解经费短缺的矛盾，另一方面也为人力资源服务市场的形成起到引导和示范作用。

其次是改革进程中的问题。改革开放以后，针对传统事业单位管理体制的弊端，我国开始对事业单位管理体制进行探索性的改革试验，通过“简政”“放权”“搞活”等改革措施，逐步扩大了事业单位自主权。但由于前期改革的整体目标不明确，政府公共服务的责任不到位，事业单位功能定位不清晰，使得事业单位在公共服务和市场化经营上徘徊不定，一方面可以享有部分政府和企业的双重权力和利益，另一方面却承受着较轻的压力和约束。在这种环境下，我国政府人才服务机构具有公共服务和市场化经营双重目标的特征，组织经济人属性具备了得以彰显的条件，经营性活动得到不断激励。

第三是改革发展的需要。政府的公共服务职能需要根据不同时期经济社会的发展不断调整。经过30多年成功的改革，我国市场经济体制不断完善，已进入了全面建成小康社会的新的历史阶段。适应新时期社会公共服务需求快速增长要求，党和政府提出了建设服务型政府的目标，不断加强公共服务职能，扩大公共服务规模，提高公共服务质量。在人力资源市场上，人力资源服务业逐步兴起和发展，市场服务品种日益丰富、产业链逐步完善，一个多元化、多层次的人力资源服务市场基本形成。因此，早期政府人才服务机构为弥补市场服务的不足而发展经营性服务的任务已经基本完成，而强化公共服务成为新时期的主要任务。

因此，从历史、现实和发展的角度，有必要重新审视政府人才服务机构的现实职能，并根据事业单位分类改革的目标要求，进一步明确新时期政府人才服务机构的职能定位。

二、强化公益属性是政府人才服务机构职能定位的必然选择

改革开放以来，为适应社会主义市场经济发展的需要，我国不断推进政府行政体制改革。2008年，党的十七大《关于深化行政管理体制改革的意见》提出到2020年要实现“三个根本转变”的总体目标：一是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变；二是实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变；三是实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。同时提出，要“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革”。2011年3月《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）（以下简称《意见》）根据上述改革原则，从强化政府责任、规范事业单位行为和加强公共服务的角度，提出了我国事业单位改革的总体目标，即到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。《意见》提出，事业单位分类改革要把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点，要强化事业单位公益属性。

作为法定的公益性机构，政府人才服务机构承担法律赋予的公共服务职责，必须为全社会提供公益性的人才服务；作为政府调节市场的重要工具，政府人才服务机构承担着调节人力资源市场的基础性功能，不仅要发挥弥补市场失灵的作用，而且还要有利于人力资源服务市场多元主体的共同发展；作为事业单位，政府人才服务机构的职能定位必须符合当前事业单位改革的目标要求。因此，进一步强化公益属性是政府人才服务机构职能定位的必然选择。

三、关于划分政府人才服务机构类型的认识

本次事业单位分类改革，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事经营活动三个类别。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将公益类事业单位细分为公益一类和公益二类。

当前，各地政府人才服务机构所承担的职能大致有四种：一是辅助行政职能，主要是政府授权的行政执行和辅助监管的事务性工作（如中介机构认证和年检等相关事务性工作等）；二是基本公共服务，主要是毕业生公共就业服务、落实人才政策的有关服务等；三是有偿公益性服务，即面向全社会提供专业化公共服务（如招聘服务、人事代理、能力鉴定等）；四是经营性人才中介服务，主要为用人单位提供特定的人才服务（如猎头服务、委托招聘、人才派遣、广告发布等）。目前，根据事业单位改革的要求，要明确划分政府人才服务机构的类型，并推进其行政、经营职能的分离，但在当前的改革中尚存在不少障碍。

首先，承担行政职能的界限尚不清晰，职能划归存在认识和操作上的障碍。根据《意见》，要按照是否主要履行行政决策、行政执行、行政监督等职能，从严认定承担行政职能的事业单位。然而，目前政府人才服务机构的哪些职能属于行政职能，应如何分离，大家的认识并不统一。一般，政府人才服务机构的行政职能是指中介服务机构资质认证、年检等事务性工作。但严格意义上，人事档案管理、毕业生集体户口管理、计划生育管理以及为人员流动提供各类证明等也属于行政职能。如果将这些职能划归行政机构，一是会增加政府机构的规模和公务员编制；二是由于有些职能已经成为人才公共服务中不可分割的组成部分，这些职能的分离将会影响人才公共服务链的完整性。

其次，公益一类和二类的标准不明确，影响机构的进一步细分。《意见》通过列举、资源配置等方式，提出义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生以及基层的基本医疗服务等属于基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源，应划为公益一类；而高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源，应划入公益二类。但应用这个标准在实际划分中还存在困难，一是有关列举并没有涵盖所有的行业；二是“能或不宜由市场配置资源”是一个模糊的概念，缺乏明确的评价标准。

目前，绝大多数各地区政府人才服务机构应属于公益性服务机构，但如何划分为一类或二类大家却有不同的认识。一般来说，市场经济较发达地区的人才服务机构，由于容易通过市场获取资源，同时希望机构有更多的灵活性，因此更倾向于定为公益二类机构。而市场经济发展相对落后地区的人才服务机构，由于难以从市场获取补偿，因此更倾向于成为公益一类或参公机构。但是，这样划分是否科学、合理值得商榷，否则就会有相当大的主观性和不确定性。

笔者认为，《意见》对事业单位分类具有指导作用，但在实际的划分中，还要考虑其他因素。一是从资源获取程度上，政府人才服务机构以提供基本公共服务和准公共服务为主，而基本公共服务的投入是最大的（如市场基础设施、公共信息网络建设等），虽然一些收费服务能够部分从市场获得资源，但难以补偿公共服务的成本。二是从市场竞争环境上，与教育和医疗领域不同，我国人力资源服务市场的开放性和竞争性更强。因此，为了促进多元化人力资源服务市场的发展，政府人才服务机构应该发挥更强的基础性作用，充分体现其公益属性。

四、关于经营性服务的界定与分离问题

目前，各地区政府人才服务中有很多收费项目（如交流服务费、档案管理费、招聘费、招考费、人事代理费、人才派遣费、聘用合同鉴证费、协调调出费、信息服务费、代理广告费、人才培训费等）。其中多数是政府定价（或指导价），部分是市场调节的协商价格。但各地区收费项目和收费标准并不统一。如果按照免费的服务属于纯公共服务，政府定价的服务属于准公共服务，市场协商定价的服务属于经营性服务来划分，并简单地将经营性收费项目完全剥离出去，在分类改革中仍存在不少争议和难点。

首先，人才服务收费性质界定不一致。目前，各地区对政府人才服务机构收费服务性质有不同的规定。比如，原国家人事部人才流动中心人才流动服务费按照“人事系统行政事业性收费项目及标准”制定①。泸州市按照企业经营服务性收费规定规范人才交流服务机构收费项目及标准②。安徽省有关文件指出省人才服务中心收费为经营性服务收费③。贵州省提出：省人才大市场收费属中介服务性质④。由此可见，各地各级政府人才服务机构的收费项目中哪些属于事业性收费，哪些是经营性服务收费缺乏统一的界定。

其次，分离经营性服务尚缺乏法律和技术上的支持。一是现行有关法规存在矛盾。目前，《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）提出，公益一类事业单位不得从事经营活动，而最新的2012年《事业单位财务规则》（财政部令第8号）规定了事业单位收入项目，其中既包括“事业收入”，也包括“经营收入”。那么，这两项法规之间如何衔接？二是经营性服务的管理法规不完善。在公共就业和人才服务机构中，一些收费服务被看做是拓展性服务，但关于其是否属于经营性服务并没有严格的界定。《事业单位财务规则》提出了事业单位经营性收入要纳入计划外收入管理，其中经营性收入是指“事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入”，然而，如何区别这些服务尚缺乏明确操作标准。因此，目前分离“经营性服务”还是一个模糊的问题，如何界定和剥离经营性服务尚缺乏明确的法规和技术支撑。

总之，以上问题是政府人才服务机构分类改革中遇到的实际困难，有关问题需要进一步深入研究。

五、推进政府人才服务机构分类改革的思路和建议

根据当前事业单位分类改革的总体目标和要求，积极稳妥推进政府人才服务机构的分类改革，对加强服务型政府建设，提高人才公共服务水平，完善人力资源服务市场，具有重要的推进作用。为了促进现阶段政府人才服务机构的分类改革，提出以下建议：

（一）进一步明确人才服务机构的地位和职能

政府人才服务机构是政府利用国有资产举办的事业单位，是党和政府落实人才公共就业和人才配置政策的重要工具，承担法律赋予的公共服务职责，以公共利益为目标，为社会提供公益性服务。其核心职能应该包括以下几方面：一是受政府主管部门委托，承担部分行政辅助类工作；二是提供人才公共就业服务；三是承担落实国家人才政策的专属性公共服务；四是提供多元化、多层次的社会公益性人事人才公共服务。

（二）部分行政辅助类职能可由政府人才服务机构承担

为了贯彻落实《意见》，2011年《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号），其中《关于承担行政职能事业单位改革的意见》对事业单位回归的行政职能提出了明确的标准，主要包括四大行政职权：“行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决”。目前，大部分政府人才服务机构的“行政职能”主要是行政辅助的事务性工作，大多数不属于行政职权类职能。因此，从提高行政效率的角度，有关职能可以继续由政府人才服务机构代理。而对于少数承担行政职权类职能的人才服务机构，可将有关职能逐步转交给人力资源市场管理部门。

（三）政府人才服务机构应以公益一类为主

《关于事业单位分类的意见[》⑤]指出：公益一类机构是指不能或不宜由市场配置资源的事业单位，不得从事经营活动。公益二类机构是指可部分由市场配置资源的事业单位，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。对完全符合某一类型条件的，直接确定其类型；对基本符合某一类型条件的，经过相应调整后确定其类型；对兼有不同类型特征的事业单位，可按主要职责任务和发展方向确定其类型。可以说，上述文件对细分公益类事业单位作出了更明确的规定。

笔者认为，如何划分政府人才服务机构的公益类型（一类或二类），不仅要考虑市场获取资源可能性，还要考虑市场的发展状况，包括市场垄断和开放程度。当前，人力资源服务市场政府垄断的格局已经基本打破，市场开放程度不断提高。人力资源服务业的产业基本形成，特别是市场经济发达的地区，民营和外资服务机构已经占据了服务市场的半壁江山。因此，从强化政府公共服务职能、维护市场公平竞争和促进市场健康发展的角度，政府人才服务机构原则上应该定为公益一类，主要从事基本人才公共服务，而对于能够从市场获取资源的服务应逐步转向企业。

考虑到我国各地区人才服务机构发展的不平衡，现阶段在某些地区可以考虑存在公益二类机构，但经过一段时间的过渡，这类机构应逐步转变为公益一类机构。为了提高公共服务的供给规模和水平，有些人才公共服务项目，政府可以通过委托、购买等方式支持社会非营利机构和经营性服务企业等提供，从而营造一个多元化的人才公共服务供给体系。

（四）分类处理经营性服务的分离问题

目前，我国财政还不能完全满足人才公共服务投入的需求，政府人才服务机构开展一些有偿服务有其合理性。但这些有偿服务主要是公益性的准公共服务而不是经营性服务。由于准公共服务收费低、难以盈利，经营性机构生产的积极性不高，因此准公共服务不能完全依靠市场自发供给，还需要由政府人才服务机构承担主要责任。

关于公益类人才服务机构的经营性服务。根据《关于事业单位分类的意见》，对于存在经营性服务的人才服务机构，若定为公益一类机构，将不再开展经营性服务；若定为公益二类机构，可以在确保公益目标的前提下，依据相关法律法规提供与主业相关的经营性服务。但建议对公益二类机构经营服务的规模进行一定的限制，而且其收费标准和收入使用等要实行与企业有区别的专门管理。

关于经营性服务的分离问题。对于经营规模较小的公益二类人才服务机构，其经营性服务实行机构内部的分类管理。对于具有相当市场经营能力的人才服务机构要稳步推进“事企分离”。一是对企业化运作的事业单位实行转企改制，进行工商登记。二是对已经注册的人才服务企业，要理顺治理结构，政府主管部门和人才服务中心的领导不应再兼任企业的负责人，企业与原行政主管部门脱钩，由履行国有资产出资人职责的机构负责管理。

（五）强化人才服务机构的公益性要有法律保障

本次分类改革会带来政府人才服务机构组织结构和运作模式的根本变革，也会受到来自多方面的制约。其中最重要的是相关法规不健全。目前，我国事业单位主要以《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位财务规则》等单项法规进行规范，有关上位法规的出台滞后，如《事业单位组织法》、《事业单位管理条例》等尚未出台，从而使单项法规缺乏上位法的支撑，单项法规之间存在矛盾。为了贯彻落实事业单位分类改革的目标要求，不应消极等待，要积极推动本领域相关法规的制定。因此，建议研究制定《公共就业和人才服务机构管理暂行规定》，对其性质、定位、权利义务、管理体制、运行机制、绩效评估以及条件保障等方面进行规定，用立法保障强化其公益性，规范其服务行为。

（六）强化公益性必须有足够的财政保障

以前，由于政府对人才公共服务的财政支持不到位，其经营性服务就会有理由发展，而公共服务就会受到影响。当前，为落实促进就业和人才强国战略，社会对人才公共服务的需求不断增长，全面扩大公益性服务规模，提高公益性服务水平是大势所趋。因此，为了确保政府人才服务机构分类改革的顺利进行，政府必须加大财政投入，为强化人才服务机构的公益性提供财政保障。

注释：

①资料来源：《国家物价局、财政部关于发布中央管理的人事系统行政事业性收费项目及标准的通知》（〔1992〕价费字253号）。

②《泸州市发展和改革委员会关于规范人才交流服务机构收费项目及标准的通知》（泸市发改价调〔2011〕15号）。

③《安徽省物价局关于〈安徽省人才服务中心收费项目和标准〉的函》（安徽省物价局 皖价服〔2006〕118号）。

④ 《关于对贵州省人才大市场中介服务收费项目及标准的批复》（贵州省物价局 黔价经〔2000〕180号）。

⑤《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）。

（作者系中国人事科学研究院首席专家、研究员）