扶贫开发和农村低保政策衔接的思考

胡园平　陈发平

党的十七届三中全会提出要“实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接”。搞好扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接对实现到2020年“绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标有着重要意义，是当前扶贫开发工作的重要任务。目前，我国大部分地区的贫困主要表现在贫困面大、贫困程度深，贫困人口素质低、思想观念落后等，但随着农村最低生活保障制度建立，农村扶贫标准的提高，中国农村的扶贫工作進入了“开发与救助”两轮驱动的新阶段。

一、扶贫开发和农村低保政策的关系

扶贫开发与农村低保制度，都是我国政府反贫困的重大战略举措，是通过外部资源的输入，采取造血与输血的办法提高贫困人口的生存发展能力。两者既有紧密联系，又有不同区别。

一是目的不同。建立低保制度的目的是维持贫困人口的最低生活水平，保障贫困群众的基本生活权益，使社会主体平等地享受改革开放和经济社会的发展成果，实现社会公平，促進农村经济社会稳定协调发展。扶贫开发工作的目的是提高贫困地区、贫困人口自我发展的能力，培养贫困人口的自立自强精神，使其真正走上脱贫致富之路，并获得尊严、自信和可持续发展能力。

二是工作对象不同。低保制度的目标是应保尽保，因此工作对象是农村家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的全部贫困人口，并以家庭为单位提供补助。扶贫开发涵盖了所有贫困人口和低收入人口，而且扶贫开发除了支持贫困家庭以外，还支持贫困村、重点县的发展。

三是工作手段和性质不同。扶贫开发是一种扶持生产的开发形式，其手段是创造生产条件、提供生产发展机会。低保制度是一种社会救济制度，其手段则是通过财政转移支付，给予贫困人口现金或实物的生活补助。因此，低保是输血式的扶贫，关注的是人的生存权；而扶贫开发是造血式的扶贫，关注的是人的发展权。扶贫开发的工作手段比较丰富，主要是“授人以渔”；低保制度主要是送钱到户，是“授人以鱼”。

四是低保制度是对扶贫开发的有效补充。虽然扶贫开发的工作对象是全国所有贫困人口，但是扶贫开发的性质和工作重点决定了它只能是扶助“可扶之人”，绝对贫困人口中部分人群无法通过开发式扶贫摆脱贫困。因此，低保制度“应保尽保”的目标，使得低保制度成为扶贫开发的有效补充。

五是扶贫开发是缓解低保压力的有效手段。当前农村低保人群数量较大，其中部分低保对象的贫困原因是当地人均资源不足、基础设施落后、生产条件差、就业能力低而致贫的。因此，这部分低保对象可以通过开发式扶贫增加收入，为贫困人群创造机会，提高贫困人口的发展能力，促進其可持续发展。此外，帮助贫困人口脱贫，亦可以降低低保数量规模，减轻政府财政负担。

二、扶贫开发和农村低保政策衔接策略

扶贫开发和农村最低生活保障制度虽然在目标、工作对象、工作手段、性质、实施主体和工作机制等方面存在差异，但两者都是缓解农村贫困的方式。因此，促進两者的有效衔接，建立健全更加有效的对接机制，有利于农村社会经济的可持续发展。

（一）建立联系会议制度。加强扶贫、民政、财政、人保、金融等部门合作，成立领导小组，建立联系会议制度，共同研究解决反贫困工作的问题和困难，联合出台工作措施，建立合作机制。

（二）实行信息资源共享。实行部门信息资源共享有利于促進扶贫开发与农村低保政策的对接，将涉及到的数据信息、办事程序、帮扶信息、政策法规等资源互相参考和利用，建立和完善贫困人口信息系统、识别机制和动态监测机制。如将目前低保工作中的低保户信息统计、家庭收入核算等信息提供给扶贫部门，可为扶贫计划的制定提供科学、可持续的参考意见。

（三）建立统一协调的农村反贫困体系。在完善低保制度的同时，与扶贫开发、促進就业以及其他农村社会保障政策相对接，坚持政府救济与家庭赡养、扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，逐步致富。针对农村贫困群体的分布与结构特点，结合扶贫开发、低保制度、医疗救助、助学和就业等政策，科学制定贫困等级，实行分类救助帮扶，统一协调救助资源，防止救助资源过度集中，造成新的社会不公。

（四）创新扶贫开发模式，转变农村低保工作新思路，变“输血”为“造血”。低保制度是一项“兜底”的救助，服务的对象往往缺乏劳动技能、或身体残疾、或年龄偏大，或缺乏就业信息，就业、再就业能力较差，社会竞争能力弱。创新扶贫开发模式，创造农村公益性岗位，改变低保对象的就业环境。从“授人以鱼”到“授人以渔”，提升低保对象的生存技能，实现扶贫、济困与就业、创业的有效联动，实现脱贫致富。

[作者简介]

胡园平，江西省樟树市扶贫和移民办主任；陈发平，樟树市扶贫和移民办副主任。

■责任编辑：上官涛