对进一步完善人民监督员制度的思考

邓丹

中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1673-5811（2013）03-0029-01

摘要：经过十年的试点，这项制度已展示了其强大的生命力和广阔的发展前景。然而人民监督员制度毕竟是一个新的理论课题和实践探索，建立和完善人民监督员制度是一个长期的创新过程，一些重大理论与实践问题仍需进一步研究。

关键词：人民监督员 立法构思 健全完善

人民监督员制度是一项具有中国特色的司法改革探索，实行人民监督员制度，是通过人民监督员对检察机关查办职务犯罪工作进行社会监督，体现了现代社会民主法治的理念，对于促进检察机关提高执法水平和办案质量，维护社会公平和正义，具有积极的作用。

一、人民监督员制度的立法构思

进行人民监督员制度的立法是完善人民监督员制度的前提和基础。目前人民监督员制度的规定仍然停留在最高人民检察院的规范性文件层面，尚缺乏国家法律的支撑。应在全面系统地总结试点工作及全面推进的经验基础上，通过立法指导检察改革的进行，同时实现与有关的法律制度相协调配套。

首先，应将人民监督员制度确立为宪法原则。应当在宪法中明确规定，“人民检察院实行人民监督员制度”，“依法担任人民监督员是每一个公民的应有权利，人民监督员在监督工作中应当积极履行法定职责。”确立了人民监督员制度的宪法地位，则人民监督员制度必定能得到高度的重视。

其次，人民监督员制度要尽快纳入《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》。应在《刑事诉讼法》中增加规定，“人民检察院直接受理侦查的案件，依照本法实行人民监督员监督的制度”。另一方面，要将人民监督员制度全面写入人民检察院组织法。建议在《人民检察院组织法》中增加规定，“人民监督员制度应当坚持人民监督员依法独立行使监督权原则、人民检察院依法独立行使检察权原则、促进司法公平公正原则和人权保护原则”。此外，必须在人民检察院组织法中将人民监督员监督的程序如何与现行的刑事诉讼的办案程序相衔接方面的问题作出规定。

再次，在条件成熟时制定《人民监督员法》，对人民监督员制度的立法宗旨、基本原则、人民监督员的条件、产生及其权利义务、人民监督员组织机构、监督程序、监督效力、工作保障等问题以法律的形式确立下来 ， 将这项民主监督制度全方位纳入法治化轨道。

二、人民监督员制度的健全及完善

1.明确人民监督员资格条件

人民监督员的资格条件可以参照人民代表资格条件和检察官资格条件提出，应特别注重以下几点：一是具有选举权和被选举权；二是年满二十三周岁；三是品行良好、公道正派；四是文化程度应在大专以上并要有相当的法律知识和其他专业知识；五是身体健康，有履职时间。

同时应规定，下列人员不得担任人民监督员：一是被剥夺政治权利的公民；二是曾因犯罪受过刑事处罚或正在受刑事追诉的；三是曾被开除公职的；四是人大常委会组成人员，法院、检察、公安、监狱、国家安全机关工作人员。[1]

2.进一步改进并依法明确人民监督员的选任方式

人民监督员的选任直接关乎人民监督员制度的公信力，是人民监督员制度长足发展的关键。修订后的《规定》提出人民监督员由机关团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。但实践中有哪些机关、团体、企事业单位和基层组织推荐无法确定，而且既没有工作单位，也没有加入任何团体的公民是否有成为人民监督员的资格也无法确认，使这一规定难以操作。

人民监督员的产生可采取个人申报和人大选举相结合的形式。任何符合人民监督员条件的公民都可以申报人民监督员，由人大法工委进行资格审查，并征求检察机关的意见，然后由各级人大选举产生一定数量的人民监督员。另外，还应当建立相应的候选、公告、异议、确认以及更换程序。

3.进一步调整并依法明确人民监督员的监督范围

现行的人民监督员制度安排中，人民监督员主要是对检察机关司法活动结果进行监督。如对拟不起诉案件、拟撤销案件、超期羁押、违法搜查、扣押、冻结或违法处理扣押、冻结款物等情形的监督。然而，对人民监督员的监督范围应从侧重于对检察环节司法结果的监督转为侧重于对司法程序和司法行为是否合法、规范的监督。目前人民群众对检察工作最关注的问题还是检察人员在侦查活动中违法行使职权的问题，诸如滥用职权、刑讯逼供、非法扣押当事人财物等问题。这些问题，引起了关于检察机关体制、检察权的配置及其监督的争论，也是对司法队伍造成负面影响的一个重要原因。因此建议在扩大人民监督员的监督范围的时候， 应明确监督重点，即重点是对检察人员在侦查活动中违法行使职权的监督。[2]

4.建立人民监督员的管理制度和保障机制

为了保证人民监督员监督职能的实现，应对人民监督员进行科学、规范、有效的管理。人民监督员的管理应独立于人民检察院之外，人民监督员由人民检察院管理，难免又回到“自己监督自己”的怪圈，因此，在实现人民监督员由权力机关选任前提下，应当在各级人大常委会设立专门的人民监督员管理机构，负责对人民监督员的管理、培训教育和考察，以及日常工作的处理；同时在相应各级检察机关设立专兼职的人民监督员联系员，负责联络、协调工作。

建立人民监督员保障机制，将监督费用以及人民监督员开展工作所需的交通费、加班费、咨询费、误工费等费用纳入国家和地方财政预算。人民监督员有工作的，由原单位照发工资，财政部门给予一定补贴；没有工作的，可参照公务员的日工资收入按日计发报酬。同时要结合实际，为人民监督员配备相关法律书籍，提供相应的办公场所，逐步建立和完善相关配套保障制度，为人民监督员制度的稳定发展打下基础。

5.优化监督程序

在实施监督工作中，人民监督员应当首先听取检察院办案人员的情况汇报，进行简单的听证，然后由人民监督员办公室提供必要的法律方面的协助，最后由人民监督员闭门进行无记名投票表决，由参加监督工作的负责人将表决结果当场宣读，并交人民监督员办公室人员保管。从听取汇报到表决的过程，应当在一个工作日内完成。特别重大复杂的，不应超过三个工作日，这样可以尽可能避免来自外界对人民监督员履行职责活动的干扰和阻力，保障人民监督员独立、公正履行监督职责。[3]

参考文献：

[1]黄曙，陈艳.人民监督员制度探讨[J].人民检察（实务研究版），2004（3）.

[2]周安平.人民监督员制度的正当性与有效性质疑[N].南京师大学报（社会科学版），2007（2）.

[3]罗长喜，周建高.关于人民监督员制度的立法思考[J].人民检察，2005（1）.