小议行政强制法对警察执法裁量权的控制

高洁　宋向东　童佳佳

【摘 要】随着经济的发展，我国经济改革尚未完全完成，新的体制还未完全建立，九亿多的农民所在的农村还未找到新的经济增长点，动荡因素时刻存在，导致社会利益分配不均、贫富分化问题越来越严重，群体性事件逐年呈上升趋势，这些都使得警察面临更加复杂的执法状况。警务化改革要求警察的职能更加专业化，职能涉及的范围也从过去单纯的制止犯罪演变为防止犯罪、维护社会治安等，这对警察的执法能力提出了更高的要求。警察裁量权能使警察在执法时更加灵活、及时地处理各种问题，有效减少警民矛盾，因此在应对日益复杂的执法环境时警察裁量权的存在就显得尤为重要。另一方面警察裁量权作为行政权力的一种，如果不能加以控制，极易导致滥用。警察裁量权如同一把“双刃剑”，裁量者如果不能正确控制和利用这把“双刃剑”，其带来的危害将是巨大的。《行政强制法》等相关法律法规的出台对于规范和引导警察裁量权的行使起到了至关重要的作用，本着现代法治精神的要求我們对于对裁量权既不能扼杀，又要加以控制。

【关键词】行政强制法；警察裁量权

就现状而言，警察裁量权能否合理有效的行使已经对警察执法的公正性产生影响。警察裁量权的合理有效行使对警察个人的道德素质和专业化水平提出了很高的要求，但是纵观现阶段我国警察队伍，大量非专业人员，在经过短期的培训之后即走上警察执1法岗位，这样的做法很难确保他们能够按照专业化的标准判断各种复杂形势、行使警察裁量权。警察裁量权的行使能够在一定程度上能提高执法的合理性和执法资源的使用效率，但是这种带有“选择性”意味的执法可能会导致区别对待，违背公平原则，甚至可能被部分警员滥用，成为其某私立的手段，裁量权的不恰当行使不仅违背法律精神，违反公正执法的原则，而且无益于问题的解决，有时甚至使矛盾更加激化。因此对裁量权的控制显得尤为重要。

警察裁量权不同于其他行政裁量权，警察职业的特殊性使其掌握了大量的公民个人信息，它的适用合理与否关系到公民的切身利益、社会治安状况，警察裁量权的不正确使用将会给社会和个人带来很大的影响。另一方面，警察作为维护国家统治的暴力机构，民众个人或者单靠媒体是没有足够的力量对其进行监督和控制的，唯有借用法律的权威，才能有效的制衡警察裁量权的行使。在我国，对行政机关及其工作人员的行使职权的监督体系主要包括：中国共产党的监督、权力机关的监督、群众与社会监督、行政机关内部监督、司法监督等等，其中司法监督最为有效，立法完善最为根本。本文主要从立法控制和实施的角度对监督裁量权进行研究。以2011年颁布实施的行政强制法为依托，重点研究强制法的颁布对警察裁量权带来的影响。

一、警察裁量权的概念

新中国的警察队伍始建于战争年代，而我国的社会主义国家性质决定了警察的根本任务是保卫人民民主专政的政权，“维护秩序”是其主要任务。相比其他行政机关，人民警察的“政治性”是其最主要的特征。《关于进一步加强和改进公安工作的意见》和全国第二十次公安工作会议都指出，不论过去还是未来，维护社会稳定是党和人民赋予公安机关的神圣使命，全力做好维护社会稳定工作是摆在警察机关面前的首要任务。社会转型社区化的趋势的加强，对警察维护社会秩序的职责提出了更高的要求，警察裁量权作为积极行政的表现迎合了社会发展的趋势，也迎合了警察的政治性要求。

警察裁量权存在的原因一方面是由于语言的模糊性和不确定性。法律语言虽然相对其他日常语言用语已经十分讲究，但是仍然不是完美无缺的，而且法律不可能事无巨细，也要留有一定的余地，特别是对状况复杂的行政行为，警察裁量权即产生于对法律规范的解释；另一个原因是警察行政的复杂性和多样性决定了完全消极的依照法律条文行政难以每次都达到预定的效果，甚至可能会产生负面的效果，社会的高速变化使治安状况不断复杂化，执法手段的灵活性变得尤为重要。

警察裁量权具体是指在法律法规规定不明确的情况下，或者具体问题法律规定不全面时，警察运用自己对法律原则和条文的理解，结合当时的具体情况决定为与不为或者如何作为的行为。就警察裁量权行使的法律依据来看，主要有《立法法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》以及其他涉及治安处罚的法规和警察执法依据，这些法律都从正面或者侧面承认了警察执法时裁量权存在的合法性。

警察裁量权的行使并不代表着权利的滥用，而是意味着警察在行使职权中，依据具体情况和法律原则作出判断。社区警务使警察面临着更加复杂和多变的情形，这要求警察能及时对遇到的状况作出反应，提出解决方案，以解决问题。警察在处理此类事项时，需要更多的智慧、耐心和弹性，而不是简单地通过强制手段的适用或者法律的执行所能达到的，在这种目标的导向下，警察裁量权的存在就显得尤为重要。

二、警察裁量权行使中存在的问题以及原因分析

由于我国行政法律体系发展起步较晚，警察权相关的法律法规也不尽完善，因此警察裁量权在实施中出现了很多问题。

首先，在警察裁量权发展的初期，很多地方民警不愿意承认裁量权的存在。因为依照相关法律规定，警察执法作为公务行为，只要按照法律法规明文规定执法，并且不在个人操作上存在重大失误的，如果事后出现任何问题民警个人是不用承担责任的。警察裁量权的存在将一部分责任转移到民警自身，民警在执法时需要考虑更多的因素，也同样面临更多的风险。但是我们应该清醒地认识到警察裁量权的实际存在是毋庸置疑的，随着社区警务的发展，执法中裁量权的行使也越来越普遍。

其次，裁量权作为权力的一种，不可避免的会涉及到滥用的问题。这也是目前警察裁量权行使中存在的最大问题，很多民警对裁量权的理解不够正确，在执法时掺杂个人情感和利益因素，用裁量权来掩盖执法不公，这使得警民矛盾激化，问题也无法得到解决。另外，由于裁量权相关规定的缺乏，民警在执法时难免面临着矛盾和犹豫，不知道此时适用裁量权是否正确，一旦适用有误不但难以服众，还会给自己带来麻烦。

警察职业的特点导致警察对事对人惯常持有一种怀疑的态度，会有一种“预先判断”的习惯。这也给警察裁量权的正确行使带来了一些障碍，加之警察执法的“低透明度”导致裁量权更加需要法制的控制。警察在执法时遇到的多是社会上的闲散人员和违法乱纪人员，长期与这些人接触导致警察形成一种“预先判断”的职业习惯，在执法时对人对事持一种警惕和怀疑的态度，这不利于警察完全公正理智的进行行政裁量。而且警察执法时情况紧急，不同于其他行政机关能够逐级上报解决，通常需要警察及时处理，这就使得警察裁量权的可视性低，缺乏监督，容易导致裁量权的滥用。一些地区已经意识到警察执法中会遇到各种突发状况，警察裁量权的发挥缺乏监督，这些地区都为执勤民警配置了随身携带的摄像机，随时记录遇到的情况，也为警察裁量权的行使提供了监督。

三、行政强制法对警察裁量权的规范与引导

《行政强制法》于2012年开始实施，行政强制法的五大原则分别是法定原则、适当原则、禁止谋利原则、教育与处罚相结合原则和权利救济原则。其中，适当原则也就是合理原则，落实到警察执法中，就是要求警察在执法时应该根据实际情况作全面考虑，处罚要慎重考虑，对于情节轻微的，能不处罚就不处罚；在多种强制手段都能实现行政目的时选择对相对人伤害较小的手段。處罚与教育相结合的原则是指警察执法并不是以处罚为目的的，对于轻微违法，对社会危害不严重的，应该首先进行教育，教育能达到目的的就不用再进行处罚。这些都需要警察运用裁量权进行斟酌和判断，推行理性、平和、科学的执法方式。如果不考虑实际具体情况就武断的进行执法，则违背了《行政强制法》的立法目的和法律精神。

裁量权的行使过程中存在问题很大一部分原因是法律法规不健全导致的，而《行政强制法》的实施恰恰对裁量权的行使起到了重要的规范和引导作用。

公安机关实施强制措施时，应该充分考虑当事人的违法行为情节和社会危害性，坚持教育为主，处罚不是目的的原则。对于违法情节严重、社会危害性大，不处罚不足以维护社会治安秩序的，可以依法采取强制措施；对于违法情节显著轻微的或者没有明显社会危害性的，可以不采取强制措施。这一度的把握就需要警察在执法时好好把握，合理的运用裁量权。强制法对警察裁量权还有一下规定：

（一）《行政强制法》规定，行政强制只能由法律、行政法规、地方性法规规定，公安机关制定的部门规章和其他规范性文件不能设定任何行政强制措施和强制执行。需要设定的，可以提出立法建议，由立法机关通过法律、法规的形式设定。强制法规定公安机关实施行政不得超越法定的种类和方式，公安机关执法中裁量时也必须遵循强制法的规定，不得有超越法律规定的做法。

（二）行政强制法规定了违法情节显著轻微或者没有明显社会危害的行为，可以不采取行政强制措施。其中“显著轻微”和“明显”的程度均没有法律的明确规定，需要警察执法时进行裁量，但是裁量时必须遵循法律的基本规定，不能损害当事人的基本权利。强制法还规定在情况紧急时，需要当场实施强制措施的，执法人员应该在24小时内向行政机关负责人报告，并补办手续，负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

（三）行政处罚中的查封扣押在执法实践中经常遇到超期的情况，行政强制法明确规定查封、扣押可以延期但是延长期限不得超过三十日。而且必须是在情况复杂的时候才能超期，这既考虑的实际情况，也对裁量权进行了限制。针对《行政强制法》第43条的规定，公安机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，但是情况紧急的除外。情况紧急如何定义虽没有法律明文规定，但是分析法律制定的意图应该定义为不及时执行就会造成不可弥补的损失，针对警察执法主要有行政拘留、限期出境和驱逐出境三种情况，这三种情况可以认定为不及时实施就会造成不可弥补的损失和影响，可以在夜间或者法定节假日执行。

（四）针对限制人身自由的强制措施除必须遵循强制措施实施的一般程序外，还必须遵循下列程序：1、当场告知或者事后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关以及期限、地点；2、紧急情况下实施的，事后必须立即向行政机关负责人报告并补办手续；3、其他程序。执法人员在对情况进行判断后，认为不应该采取行政强制措施的，应该立即解除。

四、公安机关适用行政强制法时注意的问题

《行政强制法》第五章对申请人民法院强制执行做了专门规定，法律法规授权公安机关有强制执行权的，应当由公安机关执行，法律、法规，没有授权的，一律申请人民法院强制执行。目前，行政处罚和行政强制措施多由公安机关作出，执行也一般由公安机关自己执行。也就是说公安机关的强制执行是以自己负责为原则。这一方面给警察执法带来很多便利，另一方面也带来很多隐患。公安机关在适用行政处罚时要注意以下问题：

（一）警告是指公安机关对违反治安管理行为人给予精神上的谴责和告诫，申明其违法行为，避免再犯的一种行政处罚方式。只要适用于违反治安管理行为轻微，违法后态度较好，特别是初犯的情形。警告不同于评判教育，具有强制性在适用警告时执法民警应运用自己的经验判断其行为是否属于“轻微”，态度是否较好，不能姑息违法者，也不能一味以处罚为目的。

（二）罚款是公安机关针对违反治安管理的行为人，责令其在指定期限内想国家缴纳一定数额货币的行政处罚。它是行政处罚中最灵活的一种处罚手段，可以单处也可以并处。在实际工作中，公安机关应当从案件的具体情节、危害后果、行为人态度等多方面综合评判，还要结合被处罚人的经济能力。防止只重处罚而忽视说服教育，更要杜绝以罚款追求业绩，任意罚款、以罚款代替拘留的行为。罚款要一律上交国库，不得挪用、私吞、截留。

（三）行政拘留是指公安机关对违反治安管理的行为人在一定时间内拘禁于法定处所，剥夺其人身自由的一种行政处罚方式。行政拘留是治安管理处罚种类中最重的一种处罚，适用于违反治安管理行为情节较为严重的人。这一处罚涉及到公民的基本人身权力，必须依照《治安管理处罚法》的规定进行，不得使用裁量权。

五、《行政强制法》对警察裁量权行使带来的影响

我国1989年出台的行政诉讼法直接将行政裁量纳入司法审查范围。《行政诉讼法》第5条明确规定，法院对具体行政行为是否合法进行审查。第54条第4款也规定，行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。警察裁量权作为行政裁量权中的一种，行政相对人对其合法性和合理性产生质疑时，都可以诉诸法律。《行政诉讼法》第2条规定，当公民、法人、或者其他社会群体认为行政机关或其工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益时，有权向法律提起诉讼。警察裁量权的不当行使必然会影响到公民、法人和其他社会团体的合法权益，是可以向人民法院提起诉讼的。在对行政诉讼法的相关解释中也明确提出了，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。《行政强制法》的第61条、62条也分别对违反强制法的行政行为规定了相应处罚。

警察裁量权的可诉性为警察裁量权的行使提供了监督，强制法又为警察裁量权可诉性提供了法律支撑。公安机关及其人民警察违反《行政强制法》规定的权限、条件、范围或者程序时，除了由上级公安机关或有关部门按照《公安机关内部执法监督工作规定》、《公安机关督查条例》等责令改正以外，还可以依照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关人民警察纪律条例》等法律、法规、规章追究相关人员的法律责任，并依法给予相应的行政处分。违反法律规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。给当事人造成损失的，依照《国家赔偿法》的规定先由公安机关承担赔偿责任，公安机关赔偿后，应当责令有故意或者重大过失的警察承担部分或者全部赔偿费用。

小 结

对警察裁量权的控制是合理行使裁量权的前提和保障，随着警察裁量权理论和实践的不断成熟，对其的控制机制也将会不断完善。《行政强制法》作为规范警察执法行为的法律之一，对警察裁量权的控制作用是显著的，《行政强制法》作为一部新生的法律，肯定存在着一些不尽完美的地方，相信通过实践界和理论界的不断完善发展，其在对警察权控制方面将会发挥越来越重要的作用。