电力工程造价管理的浅谈及建议

付海峰

本人作为中介机构审计人员分别于2003年开始分别有幸参与了10KV及以下农村电网建设改造工程和35KV、110KV输变电工程的竣工决算审计工作，在审计工作中主要负责工程造价的审核工作，根据历年来电力项目审计，谈谈自己的几点切身体会。

首先明确一个概念；竣工决算审计是依据《审计法》和审计署发《基本建设竣工决算审计工作要求》进行的，审计内容为（1）竣工决算编制依据；（2）项目建设及概（预）算执行情况；（3）建设成本；（4）交付使用资产；（5）尾工工程；（6）结余资金；（7）基建收人；（8）投资包干结余；（9）投资效益评价。主要审查概（预）算在执行中是否超支，超支原因，有无隐匿资金；隐瞒或截留基建收人和投资包干结余、以及以投资包干结余名义分基建投资之类的违纪行为等等。是对所完工程全面和最终的评价。决算审计主要从财务的角度出发来对工程竣工进行的，而财务审计的对象又必须源于工程实体的完成（竣工），这必然涉及到工程造价。工程造价主要是根据国家有关法规和政策，依据国家建设行政主管部门颁发的工程定额、工程消耗标准、取费标准以及人工、材料、机械台班的价格参数、设计及竣工图纸和工程实物量，对工程造价的确定和控制进行有效的监督检查。它是工程决算的基础资料和依据。两者之间既有密切的联系，也有本质的区别。由于电力行业工程建设本身的特有性，目前电力工程主要以财务审计和工程造价审核相结合的形式同时来进行竣工决算审计的，作为中介机构也相应安排了财务审计和工程造价审核的两套人马进驻现场进行竣工决算审计，由于电力工程是一项巨大的系统工程，涉及到计划、资金、施工、质量、安全等各方面，加之建设周期长、合同金额大、参建单位众多和项目之间接口复杂等特点，如何使在较短的时期内高质量完成是一项艰巨的任务，这本身就是个矛盾。个人认为单从工程造价而言，虽然国家和电力系统在工程投资原则和建设任务，工程实施、技资政策、工程管理等方面制订了很明确的各项现行规定和管理办法，但由于目前我国建设市场发育尚不完善，建设交易行为尚不规范，使得建设工程在具体实施的过程中依然会出现诸多问题，为了更好地发挥投资效益、有效控制工程造价，让电力建设工程符合国家法律、法规的要求，有必要让工程造价审计单独分离出来，全过程地对工程造价进行动态管理。从工程项目预算的编制、合同的签订、工程造价的约定开始，一直到工程的结算为止，对工程进行全方位、全过程的管理。这种全过程、全方位的管理，事实上，也就使得工程项目的事后审计变成了工程进行之中的事前审计。这对投资把关、工程量的合理确定和工程造价的合理约定无疑是十分有益的。现在就本人所参与的农网工程和35KV、110KV输变工程造价审核所发现问题，来证实其必要性，

一， 工程建设项目的施工招标投标不规范。国家已颁布了招投标法，并且规定了具体的实施细则，电力公司也成立了工程招投标工作领导小组或评标委员会，规定了对工程勘察、设计、监理、施工和设备材料采购实行招投标。然而就具体的实施来看，部分下级电力公司在工程中并没有严格执行工作程序，在投标、开标、评标、定标全过程中简化、弱化程序，甚至跳过程序，形式注重实际，走形式、走过程。这对于国家投资的项目来说显得犹为不规范，未能体现出招投标工作的透明度、公正性、监督性。如果违反规定出现暗箱操作行为，或出现行业保护和地方保护，将使建设项目从源头上就带来不可预测的损失。建议可以委托工程审计机构参与工程招投标，进一步加大了招标的管理、监督力度，规范了施工招标工作。

二，不重视合同管理体系和制度，合同签订形式不明确。建设施工合同是指承包人按照发包人的要求，依据勘察、设计的有关资料、要求，进行施工建设、安装的合同。是承发包双方为实现建设工程目标，明确相互责任、权利、义务关系的协议；是承包人进行工程建设，发包人支付价款，控制工程项目质量、进度、投资，进而保证工程建设活动顺利进行的重要法律文件。其地位不言而喻。虽然电力工程具有本身的特殊性，但仍应参照和执行建[1993]78号文《建设工程施工合同管理办法》的规定。使之合同文本规范、合同签订形式明确、合同约定更加严密。如有些工程合同应为总承包合同，当承包的工程建设项目分包给其他单位时，应当签订分包合同，且分包合同与总承包合同的约定应当一致；不一致的，以总承包合同为准。但实际中出现了总承包合同与分包合同相互矛盾和不尽合同的地方，甚至未签分包合同，这一方面是由于合同管理的不注视、而从另一方面来设想，如果有分包金额之和低于总承包价款的情况，这就有可能造成有些工程在不超计划资金的情况下，按计划资金上报工程结算金额，而实际工程造价却少于计划投资额的情况。诸如此类的问题，加强合同管理对于工程建设具有重要的意义。

三，工程造价的确定及控制相对薄弱。电力工程建设是项庞大而复杂系统工程，从工程的立项开始直至竣工运行，中间涉及的环节不可为不多，而每个环节都会影响其最终的投资形成。特别是在工程造价方面，显的犹为重要。对于目前采用竣工决算的审计的方式，中介审计机构也只能侧重财务审计，对于工程造价方面也仅仅是所完工程的结算审核，再加之时间紧、任务重，这对于工程造价的合理确定及控制显然是不够的。主要存在的问题如下；

1， 工程量不实。例如农网中线路工程，工程量主要是依据计划批复、竣工图纸等相关资料和现场抽查结合的方式来对结算中的工程量进行审核的，就每个县的10KV及以下农网线路少则几十条，多则上百条，如果对每条线路进行实地核实，显然不现实，如果只是抽查，必然对其工程量的真实性不能作出完全的评价。实际审核中仅从资料上就发现某些工程量严重不符实，把不属于农网投资范围的工程纳入结算中，或者虚报完成的投资额，重复申报项目，套取农网建设资金。如果能由工造价咨询公司派员定期、不定期进驻工地，从专业角度出发对所建工程实施过程进行动态管理，将大大有利于工程量合理确定。

2， 缺乏內控制度，物资管理混乱。如自采物资违规加价，某些农网物资（电杆，金具等）普遍加价进入结算，甚至于违反规定擅自定购非中标厂家的设备、材料。在设备、材料采购方面，电力物资的基准价定得并非不合理，按照正常的供货渠道和经营方式来计算，基准价能提供给供应商是正常市场公开价，试想如果某些供应商要绕开基准价，提供廉价的劣质设备材料，由此大大增加了自己的利润空间，而"物资公司经理"们对此也是睁一眼闭一眼。这势必会造成豆腐渣工程。从而使工程造价得不到严格和合理的控制。

3， 竣工决算倒算账，财务账、工程结算资料不对应、失真。核查发现，某些县农网10千伏以下工程决算与概（预）算基本一致，竣工图与设计图大体相同，但与实际情况严重不对应，工程结算资料严重失真，施工费结算缺乏依据，无结算单。

4， 档案、资料管理不规范。从国家投资项目的档案管理角度来看，目前所完的电力工程档案、资料管理还不够规范，重视建设过程而不重视相关资料归档的情况普遍存在。由于建设项目周期长，涉及专业多，面临情况复杂。在经过一个长时间的建设过程之后，很多具体问题要依靠相应资料予以解决。为此，做好资料归档工作决不是简单的文档管理问题，应专人负责，负责到底。另外，应加强档案管理信息化，及时应用先进管理手段，提高档案、资料的管理水平，及时建立工程档案，完善档案材料，为资产移交提供依据，

最后通过以上几点个人浅谈和理解，本人认为用经济的手段来控制电力工程造价。比单独用行政的手段将会更有效。有必要让造价中介机构参与到对工程建设全过程的动态管理中，除了竣工决算审价之外实际上还可以根据电力工程本身特点和需要，针对重点和薄弱环节按照国家有关工程建设的方针、政策作为规范准则，运用专业化的工程造价咨询服务，自项目立项至竣工结算，为建设单位提供建设项目的全过程，全方位的造价咨询服务。通过工程造价的监控，能动的影响工程决策、设计、预算、招投标、合同、施工过程、竣工结算等阶段的工程造价，确保投资价款的合理使用，最大限度的发挥建设工程投资效益。在这里要强调的是，建设工程过程造价监控工作是在项目法人领导与组织下进行的。当然还可以根据具体情况和可操作性参与某个具体环节，不改变建设单位对项目工程的决策定义，也不改变建设单位在整个建设周期内的主导地位，是为了确保了整个建设项目在各工作阶段上"造价"得到了有效控制。促进了建设资金发挥其最大的投资效益而服务的。