公文写作思维僵化影响党政机关 依法执政和依法行政的效率

摘 要：（本文原刊于《云南行政学院学报》2013年5月刊P21-P22）公文是党政机关依法执政和依法行政的重要工具。公文的写作和应用是否规范化影响着国家党政机关的权威性，也是衡量发文机关依法执政和依法行政能力的一个重要指标。但在公文写作实践中，存在着公文写作思维僵化的现象。主要是由于未能依法行文的原因造成的。这种僵化表现制约了党政机关依法行使职能，本文侧重于分析公文写作思维僵化的若干表现，强调党政机关应树立依法行文的观念，从而发挥好公文依法执政和依法行政的工具性。

关键词：依法执政 依法行政 公文写作 思维 僵化

（本文原刊于《云南行政学院学报》2013年5月刊P21-P22）

2012年4月16日中共中央办公厅、国务院办公厅联合行文，向“各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委、解放军总部、各大单位、各人民团体”下发了“关于印发《党政机关公文处理工作条例》的通知”（以下简称“条例”）， 该条例自2012年7月1日起施行。1996年5月3日中共中央辦公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》停止执行。这是一件与国家党、政、军和人民团体工作密切相关的大事。首次将党的机关与政府机关的公文处理统一了起来，有利于推进公文处理工作科学化、制度化、规范化建设。

公文的本质是工具性，要求规范写作和应用

党中央、国务院之所以如此重视新《条例》的颁发和实施，是因为“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”（《条例》第一章第三条）。

建国至今，有关公文的法规性文件尽管经过了多次修订，但不变的是每一次修订都是为了进一步推进公文处理工作的规范化建设。这是由公文的本质——工具性——决定的。各级党政机关是党和国家方针、政策、法律、法规的推行者、监督者和反馈者，公文又是实施领导、履行职能、处理公务的重要工具。只有依法行文，写出来和发出去的公文严谨、规范，才能使各项政令得到准确传达并顺利推行和落实，从而维护党政机关的权威性，树立党政机关在人民群众心目中的良好形象。

关于“规范化”在字面上的定义是：“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念，通过制定、发布和实施标准（规范、规程、制度等）达到统一，以获得最佳秩序和社会效益”。公文写作从外部到内部都有规范化要求。首先，公文体式具有鲜明的规范化特征。2012年6月29日发布的《党政机关公文格式》对公文的用纸幅面、排版规格、装订要求、图文颜色、各要素的标识等都作出了统一规定，以这种外在的规范体式来有效发挥公文内在的法定效力。其次，公文的内在结构也具有规范化特征。正文部分的写作要求符合两个规律：一是按照事物内在的逻辑关系安排结构，二是按照读者阅读、理解的认知规律谋篇布局。比如“请示”的正文基本是按照“请示缘由——请示事项——请示结语”的顺序安排结构的；“总结”的正文则是按照“做得怎么样——怎么做的——今后怎么办”的顺序安排材料的。对党政机关公文在内外结构上的模式化要求，为公文撰写者的规范化构思提供了有据可依的现实蓝本，是为了使发文机关不必在谋篇布局上劳神费心，是为了使作者把心力集中在解决问题的智慧思考上，从而提高写作和工作效率。

公文写作思维僵化的若干表现

但是对公文写作规范化的要求久而久之也衍生出来一个很突出的问题，就是公文写作思维僵化。这种思维僵化在工作中的具体表现是上级机关怎么做，下级机关就怎么做；领导要求怎么做，下属就怎么做；前辈怎么做，后辈就怎么做。至于是否符合公文法规的有关要求，有无做到依法行文反倒不是关注的焦点了。完全的上行下效，却违背了依法行文这一公文写作的首要原则。追根究底，还是对公文法规的理解、认识和执行不求甚解，处理生硬，制约甚至是损害了公文的法定效力，没能做到真正意义上的依法执政和依法行政。

以文种的使用为例。《条例》中规定的党政机关法定公文共有15种，根据行文关系和行文目的的不同，它们有不同的行文方向。在实际运用中，有两种僵化表现较为普遍。

一是冷落某些文种。比如“意见”这一文种是2000年修订的《办法》中新增的文种，此前这一文种便已存在，虽不是党的机关和行政机关的主要文种，但建国60多年来一直在用。早期的用法主要限于向上级表达工作上的认识、看法、困难及处理解决的意见，以便取得上级支持，给予批转。近些年来，对“意见”的使用在发生变化，在《条例》中表述为“意见适用于对重要问题提出见解和处理办法”。实际上表明“意见”是一个行文方向非常灵活的文种，可上行、平行和下行。遗憾的是，在各级党政机关制发的公文中，极少见到上行的“意见”，反而是来自于上级的“意见”大有增多的趋势。为什么会出现这种现象呢？表面上看，对“意见”这一文种的理解认识有偏差是原因所在，给上级提意见，怕上级误以为是挑刺、找事，怕得罪上级。实际上，“意见”在一般情况下只有建议性质，来自于下级的“意见”一经上级批转或批转，即从建议性转化为指导性和约束性。上下级之间互相使用“意见”有利于促进机关工作作风的民主化，增强机关公文的公关意识。实质上，对工作缺乏主动性和创新性才是导致冷落“意见”的深层原因。“意见”所涉及的内容是“重要问题”。所谓“重要问题”，应当是当前工作中所遇到的涉及全局性、方针政策性的重大事项和主要问题，特别是新问题。更重要的是，要求发文机关对“重要问题”不仅要有所“见解”，而且要有“处理办法”。“见解”就是对问题要做出全面中肯的分析，提出自己的看法和观点，然后在此基础上，拿出切实可行的解决办法和措施。由此可见，“意见”不是能够随便制发的，要求发文机关首先要有发现问题重要性的敏锐觉悟，还要有分析问题、解决问题的冷静思考和对策制定，供上级机关作决策时加以参考。正是缺乏这种在工作上的主动性导致上行的“意见”极其少见，上级安排什么我就做什么，上级要我怎么做我就怎么做。这种僵化可以看做是有意为之。

二是偏爱某些文种。《条例》中关于“函”的功能、作用与原来的公文法规相同：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”凡是向与发文机关无领导与被领导、指导与被指导关系的主管部门请求审批事项，均应使用“函”。但某些地方行政主管部门（如金融、工商、税务、物价、教育等）却因为自己有权审批某一事项，不问是否有相隶属关系，一律要求对方用“请示”行文，然后自己以“批复”回文。久而久之，有些有求于对方的机关、单位干脆弃“函”爱“请示”，混淆政治权限，滥用文种以求达到目的。而且在机关内部各部门之间也有不成文的规矩，那就是如果有求于哪个部门（比如财务处、计划处、人事处等）也用“请示”、“报告”行文。这种僵化可以看做是无意为之。但不管是有意为之还是无意为之，都助长了不依法行政的歪风盛行。

再以报告和总结的正文写作为例。报告和总结在某些机关常被混用，多数情况下只是换了个文种名称，内容雷同，写法相近。对一个机关来说，报告和总结的内容涉及到的都是本机关在当年所做的工作，有不同程度的重复性和交叉性，但它们毕竟是两个文种，从报告和总结的写作目的就可以清楚区分两者的内容侧重点和写法的不同了。“报告”是向上级汇报工作，反映情况，答复上级的询问的公文。不管是出于主动还是被动，其目的都是为了使上级了解下级的各项工作情况，因而内容上侧重于表述工作的进展情况，具有鲜明的汇报性和实践性；在表达方式上对情况和实例的叙述占了绝大部分，只在全篇某处或段落的开头使用一些议论性文字。“总结”是对一定时期内进行过的实践活动做全面的回顾、分析、评价，找出成绩、经验，明确问题、教训，揭示出规律性认识，以提高工作水平，促进今后工作的公文。其目的是用过去的经验教训指导今后的工作，带有强烈的主动性，因而内容上侧重于在事实的基础上升华出经验，提炼出体会，这些经验和体会具有一定的规律性，对工作的认识趋于立体化；在表达方式上较多使用的是议论性和说明性文字，对事实和情况的直接叙述只占很少篇幅，而且还是概括性的。

再有，一些机关在写总结正文部分时常常照搬一种结构模式，即开头结尾都要“穿靴戴帽”，说一堆空话、套话，否则就不会开头和结尾；在分析取得成绩的原因时，习惯于使用“领导班子坚强有力——深化創新制度建设——基层工作狠抓落实”的模式，用一个小标题，带出一大堆具体做法和开展的活动，举例多，分析少。不是说这种模式不好或不能用，而是说不管工作性质、工作内容和经验教训是否相同，千篇一律地用这种模式总结自己单位的工作，等于是预先设置好了模式，然后再往里填充材料，这是违背写作规律的。不是先有观点后有材料，而是分析材料得出观点。从上述模式还可以看出一个问题，对成绩取得的成因进行分析时，眼光向内不朝外，即只注重对内因的分析，不涉及外因。有些工作仅靠上级指示、干部重视或工作扎实是难以取得显著成效的，往往还有外部政策的推动和国际国内大环境的变化或经济走势的波动所带来的有利因素。但由于总结的作者及其审核把关者眼光仅局限于本机关这“一亩三分地”的范围内，视野不宽，视角不广，对问题的思考简单化、教条化，导致写出来的总结千文一面、年年雷同，这本身就是一种写作思维僵化的表现。

公文写作既要依法行文，又要解放思想

公文是传达党和国家方针政策的重要工具，是依法执政和依法行政的重要工具。党中央和国务院出于维护党政机关的权威性和公文严肃性的目的，要求各级党政机关制发的公文规范化，并不意味着用僵化思维去处理有关公文的各种问题。一部法规的适用范围越广，其理论性就越强；在时间上，与实际工作的变化相比也有一定的滞后性，有些情况无法在法规中找到相应的依据，就需要公文的使用者在工作实践中解放思想，勇于探索公文写作与应用的新思路，为进一步加强公文写作的规范性提供有益的意见和建议。为此，前些年国务院办公厅也先后发布过一些有关公文法规的补充性文件，如《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理实施办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函﹝2001﹞1号）、《国务院办公厅关于进一步做好公文处理工作有关事项的通知》（国办发﹝2001﹞5号）。这些补充性文件都对2000年国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》在贯彻实施方面的各种情况作出了进一步的详细解释，其目的是为了促使各级各类机关转变工作作风、提高办事效率。这些法规构成了写作与处理公文的参照依据。随着2012年新《条例》的颁布和实施，中共中央办公厅和国务院办公厅也会根据实际使用情况陆续出台一些解释性的文件。有了这些法规性文件，在实际工作中认真学习，深入贯彻，打开思路，就可以做到依法行文，而依法行文正是依法执政和依法行政的必要条件。（原载于《云南行政学院学报》2013年5月刊）

作者简介：

曹红（1971-），女，河南汝州市人，现为陕西省行政学院（陕西经济管理职业技术学院）基础理论教研部，讲师，中文教研室主任。研究方向为中国文学和公文写作。