劳动教养制度的法治思考

彭鹏

摘 要 2013年1月7号，全国政法工作会议在北京召开，中央政法委书记孟建柱在会议上提出将进一步推进劳动教养制度等方面的改革。劳动教养制度是中国从苏联引进，但和苏联的相关制度并不完全相同，形成了一套中国独特的法律制度。

关键词 劳动教养 法治 改革 司法化

随着中国现代法治进程的不断加快，用现代法治的标准来考量，劳动教养制度已经不再适应当前的法治需要，与我国社会主义法制建设显得格格不入。

一、现行劳动教养制度存在的问题

（一）劳动教养的相关规定与《立法法》、《行政处罚法》的规定相抵触。

我国的《立法法》规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能通过制定法律来设定。《行政处罚法》也规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。目前劳动教养的主要法律依据是相关《决定》，这些规范性文件均不是上述两法所要求的法律，以此来设定长期限制人身自由的劳动教养处罚，显然与现行上位法的明确规定相冲突。

（二）现行劳动教养制度的初衷与实际严厉程度不相适应。

劳动教养既是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。其主旨是为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人，改造成为自食其力的新人，以维护公共秩序和有利于社会的建设。其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为，不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看，却比适用于犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉，甚至比短期徒刑也要严厉：管制的期限为3个月以上2年以下，拘役的期限为1个月以上6个月以下，而劳动教养的期限则为1至3年，必要时还可延长1年；被判处管制的犯罪人，在原居住地执行，属限制部分人身自由的开放性刑罚，被判处拘役的犯罪人，就近执行，每月可以回家1至2天。被劳动教养的人，则要收容于专门的戒备森严的劳教场所，节、假日一般只能就地休息。不仅如此，刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律规定的条件下，还可适用缓刑，而劳动教养则无此类规定。劳动教养的这种严厉性，与刑事处罚存在严重的脱节，没有起到无缝衔接，顺利过渡的效果。以致于使社会上和部分劳教人员中产生了“违法不如犯罪，劳教不如判刑”的印象，严重影响了法律的统一性和严肃性。

（三）现行劳动教养法律规范在适用对象上过于笼统。

除了原来规定的“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案符合劳动教养条件”的人被纳入劳动教养的范畴外，有些省市还擅自把劳教对象扩展到农村，对农民也采取劳教措施。近年，劳动教养的适用对象已呈现扩大化的趋势。究其内在原因就在于现行劳动教养法律规范调整的范围和对象过于笼统，适用条件不明确，难以体现法治层面上的处分法定、违法与处分相适应等原则，易于导致执法者滥用权力，侵害公民合法权利。

（四）劳动教养审批权的行使运用缺乏有效的监督机制，劳动教养管理委员会形同虚设。

按照规定，劳教决定应该由劳动教养委员会作出。但劳教委员会如今已成为一个虚设机构，实际权力掌握在公安机关手中，缺乏有效的监督和制约。目前，作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构，是由民政部门、公安机关以及劳动部门负责人兼职组成。其主要法定权限有两项：一是审查批准收容劳动教养人员，一是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。公安部门的有关机关既是劳教的审批机关，也是对不服劳教决定之申诉的复查机关，同时又是错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关也不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限拥有审批权，而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减延3个月期限内（含本数）的审批权。在这两项权力的行使中，惟一来自外部的检察监督也仅限于提出纠正意见，对主管部门不予纠正的，亦无其他救济途径。值得指出的是，目前这种由公安机关和司法行政机关代行劳动教养管理委员会对劳教和其提前解除、减少或延长的审批权的做法，是在劳动教养管理工作中逐渐形成的，其所依据的仅仅是公安部、司法部发布的有关文件，我国立法机关和国务院批准、颁布的有关劳动教养的法律、法规从未明确授权参与劳教管理工作的具体部门可以行使劳动教养领导机构的职权，因而此种做法是欠妥的。

（五）劳动教养措施的使用在实践中存在较大的随意性和混乱性。

由于劳动教养的审批权的行使缺乏有效监督，致使一些不够劳教条件的，作了劳教处理；本应追究刑事责任的，降格作劳教处理；有些案件，没有足够的证据证明是否有罪，公安机关为避免被检察机关退回，干脆不移送检察机关，而采取劳教的办法；还有的案件，检察机关已经作出不起诉的决定，按照刑事诉讼法的规定：“如果被不起诉人在押，应当立即释放”，但有的公安机关不但不放人，反而对被不起诉人处以劳动教养。又如，按照劳动教养法规的规定，劳教收容的对象是有地域限制的，即适用于“家居大中城市需要劳动教养的人”和“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人”，但有的地方已将劳教对象范围扩大到乡镇、农村地区。另外，对哪些行为可以适用劳教，理解也颇不一致，有的认为不到20种，有的认为有20多种，还有的认为《试行办法》等法规的模糊用语，几乎包容了违反《治安管理处罚条例》的所有行为，因而“凡够得上治安处罚的，就可以适用劳动教养。

（六）劳动教养制度与我国即将履行的国际义务相违背。

现行劳动教养法律规范中存在的问题使我国难以履行已经承担和即将承担的国际义务。根据有关国际公约，对于公民人身自由的限制和剥夺必须由法律设定，并必须经过司法程序来决定，我国政府已经签署的《公民权利和政治权利公约》在这方面就有明确的规定。显然，我国现行劳动教养的法律依据和决定程序与此不符。如不适时制定相关法律，确立符合国际社会通行做法和国际公约规定的程序，将难以满足我国在未来履行相关国际公约义务的需要，并将继续不断地招致国际社会的批评和攻击。

二、理性选择：劳动教养制度改革的方案和建议

劳动教养制度改革已是大势所趋。对劳教制度进行改革，应当按照现代法治的要求，合理规范国家权力，在充分尊重和保护公民权利的前提下完善立法。

（一）未来劳动教养制度的权力分配问题。

劳动教养决定程序改革的基本方向应当是司法化。教养的决定应当根据刑事诉讼的基本原则，建立独立、公开的决定程序。现行劳动教养制度的缺陷是显而易见的，不经司法程序可以剥夺一个人的自由3年，必要时还可以延长一年，这与现代法制的发展极不协调，无法保障公民的合法权利不受侵犯。因此劳动教养制度程序在设计的过程中，应解决以下两个重大问题：

第一，教养的决定权交由人民法院行使。应当在人民法院设立专门的法庭审理教养案件，审理程序可以参照刑事诉讼简易程序。

第二，确立被教养人员权利保障机制。一是除涉及国家机密和个人隐私案件之外，教养案件一律公开审理；二是在决定程序中赋予当事人陈述和辩护的权利；三是允许当事人聘请律师参加诉讼；四是赋予当事人上诉权，采用二审终审制，在当事人上诉期向不得实际执行劳动教养。

在启动程序上，由办案机关向人民法院提出申请，由人民法院作出裁决，由司法行政机关负责执行。为保护当事人的合法权利。

（二）关于劳动教养制度的适用对象问题。

劳动教养制度的适用对象问题主要指这一制度针对什么人，解决什么问题。劳动教养的适用对象笔者认为应当对其作具体分类：

（1）构成犯罪，虽不需要给予刑罚处罚但有重新违法犯罪可能的轻微犯罪人；

（2）严重或多次违反治安行政法规但不构成犯罪的违法者；

（3）虽不构成犯罪，但有严重潜在社会危害的违法者，主要包括吸毒成瘾者和屡次卖淫嫖娼人员；

（4）利用邪教、迷信等手段危害社会、扰乱社会秩序的人；

（5）我国刑法第17条规定的因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的未成年人。

需要特别说明的是，在未来的立法中，劳动教养适用的对象不能仅进行笼统的分类，而是需要在分则中明确、具体地规定应当适用或可以适用教养的行为和对象。

（三）劳动教养的具体执行。

由于不同的个人有不同的人身危险性，笔者认为应当未来的教养应当是对被教养人员的强制性教育措施，教养执行工作应当继续贯彻“教育、感化、挽救”的方针，对被教养人员重在教育，立足挽救，把教养场所办成教育、挽救他们的特殊场所。努力使教养的执行制度、执行模式、执行方法从根本上区别于刑罚的执行，使被教养人员在自由度、教育、劳动和生活等方面明显区别于罪犯，并大力营造有利于教育挽救的场所文化氛围。对于有精神病的限制行为能力人或无行为能力人，可适用监护处分，意在治疗和保护；对于未成年人因不满16岁而不能接受刑罚处罚但人身危险性极大的人员可适用感化教育处分，针对青少年可塑性较强的特点，对其加强教育；对于屡次违反《治安管理处罚条例》、恶习深重的违法者以及那些触犯刑法有轻微犯罪情节，但又不够刑罚处罚的从犯、胁从犯等适用预防处分，防止其再犯；而对于那些吸毒后又复吸的，和因卖淫嫖娼被公安机关依法处理之后又继续卖淫嫖娼的可适用劳作处分，使其戒除恶习，恢复正常生活的能力。

（四）也可适当借鉴国外保安处分制度的改革方案。

1、将现行的劳动教养、强制戒毒、收容教养（对因不满16岁不予刑事处罚的行为人）、强制医疗（对造成危害结果的精神病人）、强制集中教育（对卖淫嫖娼者）、强制留场就业等具有保安处分性质的较长时间剥夺或限制人身自由的强制措施，统一规定于《治安司法处分法》（或称《保安处分法》），并明确规定此类治安司法处分措施适用的实体要件、司法程序和执行机构。使之成为具有中国特色的保安处分制度。

2、此类治安司法处分案件一般由人民法院设立的“治安法庭”负责审理；审判适用简易程序；涉及其他罪案的，亦可由有管辖权的少年法庭或者刑事法庭一并审决。被告人享有辩护权和上诉权，实行二审终审制。

3、治安司法处分的期限一般不宜太长（3个月以上2年以下），但对于有证据表明具有特别人身危险性的被处分人，可依法适当延长执行期限；对于确有悔改或立功表现者，应依法予以减期或假释。

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