流动人口社会化管理的实践与探索

申鹏

贵阳市是全国49个流动人口计划生育基本公共服务均等化试点城市之一，是全国38个社会管理创新综合试点地区之一，是全国第三批城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市之一，也是全国加强和创新社会管理三大典型城市之一。随着社会经济的持续发展，城市化进程的不断推进，贵阳市逐步成为西南地区流动人口主要聚集地之一，流动人口规模也在不断增长。2012年，贵阳市流动人口154.85万人，其中流入人口101.1万人。

贵阳市在构建城市社会管理基本格局中，始终围绕网络覆盖、优化配置展开谋篇布局，做到“总体覆盖网络化，整体推进；分支功效最大化，优化配置”，即从总体上做到了社会管理主体党委、政府、社会组织、群众四位一体的网络化总体推进，又合理优化地配置了各方资源，兼顾保证了各分支主体功效发挥最大化。同时，在创新城市管理体制改革方面，坚持以点到面、示范带动为模式推进，坚持重点突破与整体推进相结合，认真组织开展社会管理创新综合试点工作，及时总结、提炼各地取得的成功经验，抓点带面，形成示范，自上而下地推广。目前，全市已成立90个新型社区，变市一区一街道办事处一居委会四级管理为市一区—社区三级管理，实行区直管社区，社区直接面对群众开展管理服务，在社区推行“一委一会一中心”治理模式，构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，提高了新型社区服务群众、优化管理、维护稳定的能力，走在了全省甚至全国的前列。贵阳市在加强和创新社会管理的过程中不断探索流动人口社会管理的体制机制，并借鉴贵阳市社会管理工作创新的经验，围绕计生基本公共服务均等化开展工作，并延伸到与流动人口基本公共服务和社会管理相关的其他领域，在实践探索中形成了一些卓有成效的社会化服务管理经验。

一、建立健全了流动人口社会化服务管理组织体系

1.健全流动人口服务管理体制

贵阳市把流动人口服务管理作为社会管理和公共服务的重要任务，纳入本地经济社会文化发展总体规划，同时加快服务管理体制改革，将管理体制转变为以统筹协调、综合服务为主的“统筹型”服务管理体制，成立了创新流动人口服务管理工作领导小组，领导小组下设办公室，设在市人口和计划生育委员会。同时，扩展贵阳市人口计生委的工作职责。

2.强化区（市、县）级流动人口服务管理工作协调机制

在建立市级领导小组和拓宽市人口计生委工作职责的同时，也对区县级管理机制也做了相应调整。各区（市、县）相应调整流动人口服务管理工作领导小组，区（市、县）流动人口服务管理办公室设在人口计生局。

二、初步搭建了流动人口社会化服务管理信息平台

1.建立流动人口综合信息管理平台

贵阳市以完善人口数据库为中心，建立全员人口数据库。根据贵阳市相关规定，对流入人口流入1个月内必须全部录入微机，实现信息化管理。同时，市人口计生委利用人口计生网络优势，整合各级各部门流动人口信息资源，搭建了流动人口综合信息管理平台，进一步提高信息平台运用的效率。

2.启动成立流动人口信息管理服务平台

贵阳市流动人口服务管理工作领导小组办公室启动建立全市统一的流动人口服务管理信息系统工作，目前已初步整合公安、工商、卫生等部门数据，有望实现流动人口信息跨部门、跨系统、跨地区安全共享。同时，贵阳市认真运用贵州省人口信息管理系统，开展省内信息查询和信息交换，实现户籍地和现居住地对流动人口协作配合管理服务。

三、有效实施了流动人口分类社会化服务管理模式

1.实行“一证通”，推行“以证管人”的工作模式

全面实施流动人口居住证制度，并逐步提升居住证功能，推行居住证“一证通”制度，确保流动人口享受市民化待遇。贵阳市全面简化办证程序，将流动人口办证资料精减为3项，在市、县、社区服务中心办证大厅设立居住证办证窗口，实现现场办证，办证后即可享受“一站式”的均等化服务。

2.完善流动人口出租屋管理机制，推行“以房管人”的工作模式

加强出租房屋管理，建立出租房屋数据库，根据各类出租屋的不同情况和特点实行分类管理。一是全面推行出租屋租赁登记备案制度和房东报告制度，建立房屋出租登记报告制度，强化出租屋租住人口登记和管理。二是通过地方法规明确物业服务企业配合计生部门开展人口计生工作的职责和义务，建立计生物管协作工作制度。三是明确施工企业对流动人口的管理工作职责，督促施工企业为流动人口工人设置符合相关标准的必要生活设施和劳动安全保护。

3.积极推进流动人口就业服务机制，实施“以业管人”的工作模式

贵阳市对包括流动人口在内的所有劳动者，通过平等就业逐步推行“以业管人”的工作模式。一是按照“谁用工谁负责”的原则，雇用流动人口的用工单位，须将持有《居住证》作为行业准入条件，履行协助政府做好流动人口服务管理工作的义务。二是构建覆盖市、区（市、县）、社区（乡镇）、村（小区）四级的公共就业服务体系。三是积极推动公共就业服务职能进一步前移和下沉，流动人口可以在其现居住地就近的社区（村）获得所需的免费就业服务。

四、渐次完善了流动人口社会化服务管理工作机制

1.逐步健全流动人口基本公共服务保障机制

贵阳市在制定计划生育、劳动就业、社会保险、义务教育、疾病预防控制、医疗卫生、妇幼保健、法律服务等公共政策时，统筹考虑流动人口的权益保障机制、社会保障体系和公共服务网络，逐步建立惠及流动人口的城市基本公共服务体系，确保流动人口与本市户籍人口享有同等权利，促进流动人口城市融合。

2.强化目标管理，建立分类定标、分类考核工作机制

一方面建立纵向考核机制。针对贵阳市流动人口实际情况，实行分类考核定标，对城区以考核流入人口为主，对农业县以考核流出人口为主，对郊区县考核实行流出、流八人口并重。另一方面，建立横向考核机制，实行“四线考核”，即分“党政线、人口计生线、综治线、流动人口服务管理线”四线进行考核。

3.构建流动人口服务管理工作经费保障机制

市、区（市、县）、社区（乡、镇）本着“分级管理、分级承担”的原则，将流动人口服务管理工作经费纳入本级财政预算。加快公共财政向社区覆盖，确保社区工作经费的正常运转，对经审查批准由上级各党政部门转入社区办理的事务，按照“费随事转”的原则，以“购买服务”的形式确保相应的配套工作经费。

五、有序开展了流动人口基本公共服务均等化工作

贵阳市出台了有关流动人口居住登记和居住证、服务管理工作实施意见、基本公共服务均等化实施细则等规范性文件，将人口计生、公安、卫生、民政、住建、人社、工商、教育等部门的相关流动人口数据整合，规定办理《贵阳市居住证》的流动人口，可享受计划生育、子女教育、就业保障、公共卫生、就业创业、住房保障、基本权利保障、居住服务、参与社会管理等方面的均等化服务，并借鉴流动人口积分制管理，探索渐进式融合之路，如流动人口子女基础教育可以通过积分排名安排在居住所在地申请入读公办学校。同时，明确贵阳市创新流动人口服务管理工作领导小组主要成员单位基本公共服务均等化工作的主要内容。如公安部门为流动人口办理居住证，并为持有居住证的流动人口依照相关规定办理本市机动车驾驶证，同时强化社区警务工作，力促警力资源下沉，开展流动人口出租屋的专项清理整治工作；司法行政部门对流动人口在法律咨询解答、通常的刑事辩护以及民事案件代理方面给予与本市市民同样的待遇。

总之，从以上贵阳市流动人口服务管理实践来看，2010年至今主要是大人口机构统筹型的服务管理模式，而从2013年开始则开始借鉴“积分入户”居住证型模式的管理经验。因而，从贵阳市总体实践来看，大人口机构统筹型模式仍是实践探索的主要方向。

（作者单位：贵州大学）