以改革创新降低发展成本

李晓红

一、欠发达地区的共性特征

第一，区域内市场分割严重。从世界各国的发展规律来看，不管是什么形态、什么性质的经济体，都表现为经济越发达，交易越活跃。因此，市场发育状况既是区域经济发展的结果反映，又是区域经济发展的动力机制。而从根本意义上来讲，之所以将某一区域界定为“欠发达地区”，是因为这一区域有着最重要的生产要素——人，对于无人居住的地区，是不需要去界定其发达程度的。显然，只要有人的地方就会有交易，有交易就会有市场。而欠发达地区的市场与其他地区相比，典型地表现为市场的高度分割，即表现为交易半径短、交易规模小、交易频率低、交易品种少等特征。但是，上述特征并不意味着这些地区缺乏市场交易价值高的商品，而是市场发育迟缓、市场分割严重制约着当地名优土特产品市场价值的实现。

第二，要素集聚能力弱。在开放经济条件下，要素外流成为欠发达地区“永远的痛”，包括投资途径少导致的资金外流、认为没有用武之地导致的高素质人才外流、资源粗放开发导致的资源外流等。土地作为重要的生产要素，虽然不能外流，但是，欠发达地区土地的低生产率，包括农业用地的低生产率和单位工业用地的低产出率，都表明稀缺的土地要素在欠发达地区的地租实现程度极低：而生产技术作为另一个重要的生产要素，对于欠发达地区而言，更是稀缺。因此，对于欠发达地区而言，如果一方面已有的生产要素不断外流，另一方面，不能外流的要素生产率低，或者非常匮乏的话，那么，要加快发展区域经济的发展，必须拉长“要素集聚”这块短板。

二、政府在推动区域均衡发展中的重要作用及存在的问题

欠发达地区的共性特征表明：如果政府不加以干预，在市场机制作用下，欠发达地区与发达地区的差距必然逐渐拉大。由于区域发展失衡不仅会对全国经济的有效运行产生有害的影响，而且还可能带来有害的政治和社会后果，因此，各国政府都对区域失衡进行了积极的干预。

从各国推动区域均衡发展的政策实践效果来看，政府在这一过程中发挥着重要作用。为了解决欠发达地区要素聚集能力差、自我发展能力弱的问题，各国政府实施了大体相同的区域均衡发展政策。比如以公共投资改善投资和发展环境；实施多样化的经济刺激鼓励社会投资，包括投资补贴、税收减免、土地征收和抵偿、技术援助和培训等；加大转移支付力度弱化财力不足约束：实施强制性政府采购扶持落后地区相关产业发展等，在这些政策的激励下，不少欠发达地区实现了后发赶超。

但是，这并不意味着政府在实施区域均衡发展战略时，不存在任何问题。相反，由于一些后发赶超案例的激励，往往导致一些地区政府在干预区域失衡发展问题时，出现政府越位、错位与缺位现象并存，加大了经济社会运行成本，反而不利于欠发达地区的追赶发展。因此，欠发达地区要实现后发赶超，必须切切实实降低经济社会发展成本，提升要素集聚能力。

三、降低三大成本汇聚要素，推进改革进程形成发展合力

第一，提升服务，降低交易成本。要全面提升政府服务能力，至少需要处理好以下几个方面的问题：

其一是要理顺行政部门关系，提供高质量的行政服务，节省民众办事的交易费用。当前，随着国家层面大部制改革的推进，行政部门的事权划分也在相应调整，各级地方政府为了推动当地的经济社会发展，也在国家行政机构框架下，设立了大体相同、但是又略有差异的行政体系。虽然现在机制僵化、因人设岗的情形已经大为改观，但是行政事权划分过于细碎、多部门齐抓共管的现象还是很常见。行政事权划分过于细碎，意味着民众办一件事情需要跑的部门会增加，从而增加时间成本；多部门齐抓共管往往意味着谁都不管，从而增加民众办成一件事的协调成本。因此，欠发达地区提升行政服务效率，降低民众办事的交易成本，应该合理划分事权，不能过于细碎；对于同一件事情，如果有多个部门是责任单位，必须明确牵头责任单位，其他单位则为协作单位。

其二是要解决政府服务不到位、甚至缺位的问题。世界各国的经济发展规律表明：在推动区域经济社会发展的进程中，政府和市场缺一不可，不管是哪一只手不到位或者缺位，另一只手发挥起作用来都会事倍功半。对于欠发达地区而言，由于市场发育迟缓，所以政府往往容易干预过度，出现越位或者错位现象，与此同时，不到位或者缺位的问题却往往被忽视了。比如在以产业推动地方经济发展的过程中，地方政府往往会代替生产者（主要是农民）做选择，而在给老百姓提供技术支持方面却严重不到位，在提供市场信息、营销培训方面更是基本缺位。同样，各级政府非常重视通过“先修路”来致富，但是却在路网信息提供、路标及时更新和规范标识方面严重缺位。诸如此类的例子不胜枚举。因此，在强调政府不要越位和错位的同时，也需要重视政府服务不到位、甚至缺位的问题。

除此之外，提升行政服务效率需要及时更新行政管理方式，尤其是将信息技术运用到行政事务中，有利于大大提高行政效率。贵州国土面积虽然不算很大，但是也不小。更关键的，由于贵州县级以下公路多为环山公路，弯多坡陡，虽然从地图上看直线距离很短，但是真要沿着公路开到县城、市州所在地，大多需要2小时左右甚至更长时间的车程。因此，对于基层行政人员而言，到县城、尤其是到市州开会，就成为时间成本和经济成本都很高的行政事务。而且这种情形在越是落后的地区就越为明显。因此，普及电子政务系统，将视频会议覆盖到最边远山区，是提升行政服务能力的重要措施。

第二，规范行为，降低投资成本。规范政府行为首先要依法行政，不能以地方政策替代国家法律。由于本地资金少，欠发达地区政府普遍重视招商引资。为了以最优惠的条件吸引资金，各级地方政府可谓八仙过海，各显神通，而以与法律法规不吻合、甚至冲突的地方性优惠政策吸引投资是比较常用的手段。但是由于这些优惠政策没有法律或者更高级别的政策文件支持，往往在落实过程中难产，出现“招商不成反伤商”的非预期结果。其次是政府要避免以隐性收费、罚款增加企业运行费用。这种例子也非常多，比如规范餐饮行业的运营，政府部门不仅是管理者，同时也是监督者。但是，政府在管理监督的过程中，不能够站在怎样多收罚款实现经济利益最大化的角度展开工作，而应该站在确保消费者享用到安全卫生的食品角度展开监督管理工作。再比如在国家规定取消二级公路收费以后，贵州某些市州立刻加大了二级公路的测速监控摄像头安装密度，致使某些路段由收费前的2个摄像头，增加到收费后的20多个摄像头，让行车者防不胜防，罚不胜罚。最后，规范政府行为需要控制政府官员行为的随意性，包括在不了解政策和实际情况下随意表态，致使承诺事件无法落实：无意或者有意泄露相关政策信息使相关人员从中牟利，从而增加相关企业投资成本等。

第三，改革创新，降低社会成本。要以改革精神为引领，密切结合地方实际，以创新将各项改革措施落实，降低社会运行成本。

在这一领域，可以推进的工作很多，尤其是根据2012年国发2号文件精神，可以展开多项改革试点工作，探索创新出相关领域的发展新路子。比如在城乡一体发展的规划引领方面，虽然目前贵州是全国城镇化发展滞后的省份，但是正如巴西1957年决定迁都巴西利亚，做出了世界城市规划的典范一样，贵州也可以在大力推进城镇化初期，做出城乡一体化发展的规划蓝本，并以之为推进城乡统筹发展的指导性文件。当前正值贵州大力推进“四化”阶段，到贵州各地转一转，不难发现各地建设热情高涨，路桥、园区、商品房、自建房等施工建设成为各地共同景观。进一步观察我们会发现，在各中小城市的城乡结合部，农民自建房的比例更高，而且仍然是沿袭传统——建在公路旁边。由于国家逐步提高征地拆迁标准，所以现在农民建房至少是2-3层。可以预见，随着贵州城镇化进程的推进，这些建在城乡结合部公路两边的房子，少则三五年，多则十来年，即将面临被拆迁的宿命。考虑到拆迁不仅增加政府和企业的成本，而且极易引起社会纠纷这一客观事实，贵州在推进城乡一体化发展的进程中，完全可以尝试以具有科学性、全局性和前瞻性的城乡一体化规划，引领城乡统筹发展全过程。此外，比如在招商引资领域，资源大县如何创新机制启动县域内资金，而不是舍近求远，致使一方面县里花大力气引进外资，另一方面本县资金由于缺乏投资渠道，只好到二、三线城市购房，而且一买就是一栋楼这种现象的出现。其他如在农地产权制度改革、支农资金的使用途径和机制等方面，都可以结合贵州的实际展开改革创新试点。

总之，虽然西部大开发给西部各省（市、区）带来了共同的政策机遇，国发[2012]2号文件给贵州带来了独有的政策优势，但是，在当前市场发育程度东高西低的格局下，在开放经济条件下，如果西部各省（市、区）各级地方政府不致力于降低上述各项成本，要素聚集的政策激励就难敌要素外流的市场吸引。而如果西部地区不能改变要素外流现状，实现要素聚集，形成自我发展能力就无从谈起。

（作者单位：贵州大学）