煤炭主体功能区区域特征研究＊

张洪潮 李 苏

（太原理工大学经济管理学院，山西省太原市，030024）

煤炭工业 “十二五”规划将实施主体功能区战略作为优化经济结构、规范开发布局和强度、促进国土资源开发合理化和经济可持续发展的重要手段。同时，“十二五”规划还指出，煤炭行业要以整合为主题，推动高效生产、绿色生产和安全生产。煤炭主体功能区这一概念的提出高度契合了“十二五”的战略部署，其实施将对煤炭资源的有效整合和合理利用产生积极影响，促进煤炭产业良好有序发展。

由于煤炭主体功能区这一概念出现在主体功能区概念出现之后，作为一种专属产业性区域规划手段，其相关研究尚属空白，对煤炭主体功能区这一概念的界定和其基本特征这些基础性研究尤其紧迫。本文将结合煤炭产业的产业特点和主体功能区规划实施原则及要求，初步给出煤炭主体功能区的基本概念界定，并从煤炭产业的行业性质和主体功能区基本性质两个角度出发，探索煤炭主体功能区较其它主体功能区的显著典型特征。

1 煤炭主体功能区概念的基本界定

煤炭主体功能区实质上是国家 “十二五”规划中所提出的，以煤炭产业作为该区域的主导和优势产业，在区域经济结构和产业结构中起主要支撑作用的特定地域空间，是基于煤炭资源国土空间分布的非均质性、不可再生 （稀缺性）、不可转移 （地域根植性）等基本特征为划分的地理经济空间单元。

较主体功能区的一般定义而言，煤炭主体功能区这一概念突出了功能区规划建设的主导因素是经济因素；较其他类型主体功能区 （如农业、纺织业主体功能区）而言，煤炭主体功能区突出了在所属的区域空间内，经济增长主要依靠的是煤炭产业及其附属产业增长所产生的带动作用。

煤炭主体功能区规划和建设的基础是存在煤炭资源富集。从现实层面，煤炭富集区与煤炭主体功能区具有极高的拟合性、重叠性和统一性。从相对长期的视角，煤炭富集区一定会承担煤炭主体功能区的经济功能；但从区域经济发展现实格局和煤炭产业可持续发展的视角，按照国家能源安全战略要求和梯度开发规划来看，部分煤炭产业尚不发达与成熟的煤炭资源富集区域，将不会承担当前及中期的煤炭供给任务，而是作为资源供给的储备区和待开发区予以保留，不会划分为煤炭主体功能区的组成部分。正是基于上述思考，我们认为，煤炭主体功能区一定是煤炭资源富集区域，而煤炭资源富集区不一定都是煤炭主体功能区。进一步说，煤炭主体功能区的建设是建立在煤炭资源富集区存在的既定条件下，而煤炭资源富集区构成煤炭主体功能区的条件是煤炭基础产业及其附属产业集群有相当程度聚集、城镇化较为发达、已形成一定产业结构和产业层级。

根据上述标准，从行政区划角度分析，我国煤炭主体功能区主要是指山西、内蒙古、陕北、河南、山东、新疆、宁夏等煤炭资源富集且煤炭产业较发达的地区，更广泛的说，主要包括煤炭工业“十二五”规划中所涉及的十四个国家级大型煤炭基地。

2 煤炭产业性质约束下的煤炭主体功能区特征

2.1 国民支柱性

我国煤炭储备占全部化石能源储备的90% 以上，这就决定了在我国一次能源消费结构中，煤炭能源占到三分之二，处于我国能源消耗的绝对主导地位。煤炭产业作为重要的基础能源行业和典型的资源性行业，在国民经济发展中起到原动作用，不仅对煤炭上游的开采业和洗选业提供支撑，也间接地为煤电产业、制造业和钢铁工业等中下游产业间接提供动力源泉，体现了煤炭产业的支柱性。

2.2 政策关联性和政府导向性

由于煤炭资源本身的支柱性，决定了煤炭产业与政策导向紧密相关。这种相关性表现在产业政策的发展性引导、规范性引导以及辅助功能两方面。

煤炭产业的形成和不断发展离不开政府的规划和引导，主要模式是由煤炭资源富集区所在地政府部门有计划地出台优惠政策，使得原有煤炭企业愿意在高收益的动机驱使下跟随政策引导，而区域外的煤炭企业或其他类型企业也因同样的原因聚集在煤炭富集区域，共同推动煤炭产业发展。政策导向、制定和实施影响和煤炭相关的企业的基本运营，企业根据政策动向对自身的发展方向做出规划和选择，间接影响煤炭产业集群的形成和煤炭产业格局结构。煤炭主体功能区的建设细化到微观层面也是通过政策对企业的直接或间接引导来进行——根据前期的规划制定相关产业政策，引导企业形成特定产业格局。

规范性引导又分为对利益分配的引导和负外部性约束。

煤炭作为一种稀缺的能源矿产，既为全社会所共有，又局限于特定的经营单位所独有，两者之间存在一定协调困难，类似于准公共产品的二重性矛盾。这就会产生煤炭及其附属产业的经济效益分配和再分配问题。煤炭资源开采、煤炭附属产业生产所产生的收益应用于地区经济发展、政府财政收入或是企业自身营利，需要政策的规范、引导和限制。

较其他类型的织业产业而言，煤炭产业链中各环节的发展主要依托资源开采与利用。受煤炭产业本身特征和生产力发展水平普遍低下等客观因素的制约，传统粗放型生加工产模式造成了严重的资源浪费、生态失衡、环境破坏等负外部效应。负外部性的制约和改善需要依靠政府通过制定政策甚至通过司法手段予以约束和改善，以调整煤炭产业在生产发展过程中与当地政府、环境和居民的关系。煤炭主体功能区的建设中，既要约束重点开发区域和优化开发区内各类企业的行为，也要通过限制开发区域和禁止开发区域的划分，实现良性发展。

政府在煤炭主体功能区的建设、规划和发展中的辅助功能同样体现在，应在主体功能区内设立必要的公共设施及服务机构，为企业、机构、从业人员和消费者提供便利条件。

2.3 绝对的不可持续性

煤炭主体功能区的这一特征是由煤炭资源的基本特征决定的。煤炭资源作为矿产是一种基础性能源。煤炭资源具有形成时间较长、资源难以再生、优质煤相对稀缺、开采成本随着资源消耗逐渐递增等特点。在可预见的未来，煤炭资源将面临枯竭，即煤炭资源的绝对不可持续性。

由上文对煤炭主体功能区的定义，我们不难得出，煤炭主体功能区是建设在煤炭资源富集的条件下，煤炭资源相对稳定的产出是煤炭主体功能区规划、建设和发展的最终依托，同时也是煤炭主体功能区内区域经济的发展和繁荣的主要动力。正是由于煤炭资源的绝对不可持续性，当煤炭资源面临枯竭、区域经济源动力缺失时，煤炭在区域经济发展中不再发挥主导作用，因而导致煤炭主体功能区范围内的区域经济将不再维持原有经济结构和产业组织模式，意即煤炭主体功能区对本地区的经济贡献将终止。煤炭主体功能区在这一意义上是绝对不可持续的。

2.4 相对的可持续性

煤炭主体功能区在可预见的未来将面临煤炭资源枯竭、对区域经济主导和促进作用减退，其解决办法就是通过合理的政策引导进行煤炭主体功能区向其他产业转型发展。随着煤炭产业在区域经济舞台的退出，原有主体功能区的经济支撑产业将被煤炭相关产业 （如冶金工业等煤炭下游产业）或不相关产业 （轻工业或第三产业）替代，完成煤炭主体功能区所涵盖区域的产业转型。此时的煤炭主体功能区将不再延续原有煤炭产业对区域经济的带动作用，而是从性质上发生根本转变。在这一意义上，煤炭主体功能区又是相对可持续的。

煤炭主体功能区的相对可持续性就是指在未来煤炭资源枯竭的情况下，如何能够正确有序地引导煤炭产业和附属产业集群进行合理、有序的转型发展问题——通过引导使煤炭主体功能区向煤炭行业的相关产业甚至不相关产业进行产业转型，在不打破原有主体功能区的整体格局和经济功能的基础上，将区域经济的发展动力源泉逐渐从煤炭行业中转出，达到主体功能区的继续发展。

2.5 要素资源相对匮乏

相对于多数地处平原的农业主体功能区和地处经济发达地区的各类工业、轻工业主体功能区而言，煤炭主体功能区往往根植于煤炭富集区域，在地理条件上没有更多选择的余地。因此，煤炭主体功能区所涵盖的区域范围内，除煤炭资源以外，很难被形容为要素资源丰富地区。具体来说，在其区域范围内、相对缺乏经济发展所必须的基础设施、人力资源匮乏、交通闭塞，附属产业集群成熟度不高。要素资源的相对缺乏带来未来煤炭主体功能区转型困境，新的区域产业结构难以形成。

煤炭主体功能区不可避免地要遇到转型发展的问题，在现有的规划建设思路下，转型或利用已形成的规模性产业在本地引导发展，或避开仅有的煤炭产业聚集、在其他资源相对丰富的地区开展新兴产业的建设，并尽可能将本地可移动的要素资源转移到新地区，以解决这一要素资源匮乏问题。

2.6 地理根植性

煤炭具有很强的地理根植性，煤炭矿产资源的主要分布有特定地理规律，客观上不可移动。因此，煤炭产业的上游开采业和洗选业在地理位置上必须随着煤炭资源分布而集中，间接导致了伴随煤炭资源附生的第三产业则围绕煤炭上游产业集中、煤炭中下游产业则面临煤炭运输费用和交通运输发达程度的制约。同样产生的结果还体现在主体功能区规划方面：传统的煤炭资源开发和煤炭附属产业集群规划往往以行政区划为单位，同一矿脉可能分布于两个甚至几个行政区域中，出现煤炭经营政策、方式和规划不一致，人为造成煤炭及其附属产业生产效率低下，经济效益在本区域中的扩散停止，长期区域经济发展受阻。

地理根植性决定了煤炭主体功能区如果要以科学高效的模式运作，就必须在其规划上以煤炭地理分布为规划主导因素，打破行政区域限制，从宏观层面上统筹安排、集中调度；同时，通过煤炭主体功能区的形成过程，对已开采的煤炭资源进行重组、对有待开采的煤炭资源进行科学规划，完成区域内已有的煤炭资源整合。煤炭主体功能区建设和规划需要政府合理发挥职能和政策上的积极引导。政策应全面考虑煤炭产业特征科学制定。政策的制定是否合理，实施是否到位，将直接影响区域经济的发展前景和主体功能区战略实施进度。

笔者认为，煤炭主体功能区的基本模式应由现有的煤炭富集区产业结构模式演化而来。成熟的煤炭产业和附属产业集群将演化形成以煤炭的采掘和初加工为中心的、围绕煤电、热力和冶金工业等相关产业的、配套有餐饮和娱乐等服务产业的点状或带状分布的煤炭产业及其附属产业集群的聚集地，构成主体功能区中的优化开发区域；尚未形成规模和有机结构的简单产业集聚地区和规划内的未开采区域将构成重点开发区域；暂时不予开发和无开发价值区域则被列为限制和禁止开发区域。

因此我们可以得出，煤矿的地理性质影响并在一定程度上决定了煤炭主体功能区的利益分配格局——以煤炭产业集群聚集地为中心，非煤炭产业区以其它地域性优势产业为依托对前者形成包围合拱之势，在享受煤炭产业区的利益流出的同时，对其负外部性进行消减、引导产业转型发展。

2.7 煤炭产业利益流动的高覆盖性

相对于煤炭资源富集区和煤炭产业聚集区来说，煤炭产业也具有一定的正外部性，即煤炭产业链产生的附加值和经济效益相对容易流动到其他产业，惠及本地区民生。相反地，由于煤炭产业的产业链较短，其内部的产业结构和经济效益波动对同区域内的其他产业和经济总体的影响不大，即相对具有稳定性。煤炭产业的这一特性使之成为带动区域经济发展的主要动力源泉。利用煤炭产业的这一特性，煤炭产业富集区内的其他低相关产业或不相关产业可以依靠煤炭产业的发展带动自身进行人才聚集和技术进步，从而完成主体功能区转型升级和优化。

煤炭主体功能区继承了煤炭富集区这一突出优势，在可预见的未来，煤炭主体功能区的存在对本地域的经济带动优势将更为明显，主要体现在：煤炭主体功能区是对整个煤炭产业区的所包含资源的优化整合，整合的过程和最终的成果在一定程度上规避了不合理的、低效率的问题，通过基本类型的划分，细化地域优势，突出经济增长点，从而提高煤炭及附属产业产生的利益更快、更合理地流向整个煤炭主体功能区，惠及本区域各个经济领域。

3 煤炭主体功能区的自生特征

3.1 典型的层级特征

煤炭主体功能区在空间上涵盖了部分煤炭资源富集区、煤炭产业及附属产业较为发达的地区，以及由煤炭资源存在而自然聚集形成的周边城镇，同时还包括为煤炭产业区提供基本人力和物力供应区域。

在地域上我们大体可以将煤炭主体功能区划分为两部分：产业区和非产业区。产业区又分为主产业区和非主产业区两类。在煤炭主体功能区中，所谓的主产业区即指煤炭富集区和煤炭产业聚集区；再进一步细分，主产业区又可以分为煤炭矿产区、附属产业区和因煤炭而聚集形成的城镇等。但我们仍不能排除在以煤炭产业为主的区域中存在其他类型的产业聚集，如农业、加工制造业等，这些非主流经济的产业即构成了非主产业区。非产业区，顾名思义即指没有形成规模化、结构化产业聚集的地区，主要包括大型城镇、生态保护区以及没有开发价值的区域。这里的没有开发价值是指没有可开发资源或是要素资源匮乏不利于经济发展的区域。

煤炭主体功能区的基本层级结构见图1。

图1 煤炭主体功能区的基本层级结构图

简单来说，主产业区构成主体功能区中的点状、带状分布的优化开发区和重点开发区，非主产业区构成了限制开发区和禁止开发区，并对前者形成包围之势。两者共同促进主体功能区内的经济增长、产业发展和区域间利益公平，减少煤炭产业的负外部性，提升区域经济竞争力。

3.2 点—线—面结合的区域结构特征

煤炭主体功能区的区域结构模式是基于其地理区属、以区域经济视角对主体功能区进行研究形成的理论模型。从煤炭主体功能区涵盖区域内的组成元素角度进行研究和分析，我们可以发现，煤炭主体功能区体现出点—线—面结合的基本元素关联模式。

“点”是该模式中的基础和核心部分，这种结构模式中的点包含两种类型的构成。一是煤炭开采和加工业所在点。煤炭产业作为区域经济发展的原动力，相关产业不论从经济角度还是地理角度来说，规划和部署都应以煤炭生产点为导向。二是煤炭附属产业所在点，如电力、制造业和服务性产业。这些机构和生产点作为区域经济基本运行终端，形成了区域内的点的部署。

煤炭产业点及其附属产业点共同组成了狭义的煤炭产业链，基于煤炭企业和附属产业点之间的利益关联，形成了煤炭主体 功能区中的 “线”的结构。“线”即煤炭主体功能区内既有的产业链条。在“线”上存在着要素、产成品和利益流动，“点”即是通过这种规律相互连接、彼此影响，形成网状结构。这一网状结构便是元素关联模式的基本框架。

在形成的网状结构之间，填充有其他产业、政府部门、金融、医疗和教育机构，以及交通等基础设施。之所以未将这些元素作为 “点”置于网状格局中，是因为这些元素并未参与主要的要素和利益流动过程，仅起到辅助作用，统称为辅助元素。但它们具有重要作用：辅助元素存在于网状结构之间，维持着 “线”中要素和利益流动的正常有序进行，维持网状结构的形态和良好运行。

4 结论及建议

（1）煤炭主体功能区的研究工作都直接与其经济工作相关，不能脱离煤炭产业单独进行。煤炭主体功能区的实质是将已有的煤炭产业资源加以有效整合和科学利用，其研究必须以煤炭产业为基本出发点。

（2）必须强调煤炭主体功能区建设中的政府导向。作为国家命脉性质的资源型产业，不论是以何种方式进行产业的规划整合，都应顺应政策变动，保证煤炭主体功能区的建设和发展与宏观经济局势相契合。

（3）煤炭主体功能区的存在不能永恒，在可预见的未来必将面临资源枯竭下的转型发展问题。主体功能区的提出，目的是为了可持续发展，因此在后续的研究中，转型发展这一理念将贯穿始终。

［1］ 张洪潮，李喜军，李捷.煤炭产业集群生命周期研究 ［J］.生产力研究，2012 （2）

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