警务合作的实践与探索

聂国丽，魏 耘，曹 通

（中国人民公安大学， 北京 100058）

一、引言

合作是人类社会的理性选择。自从组织专业分工后，为了协调组织的有效运转及各种关系，合作就成为一种管理的有效范式，如国际合作、府际合作、区域合作、部门合作等。公安机关在实际工作中也有所谓“全国公安是一家”的区域警务合作实践。 目前我国已经形成了包括东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省、泛珠三角地区等七大区域警务合作区域，并初步建立了相应的警务合作机制。 在实战中，区域警务合作发挥了巨大的作用，尤其在信息共享、重大任务的合作完成、大要案侦办、行政管理合作、突发事件的处置、专项整治行动的开展等方面取得了很大的成效。

虽然警务合作不是一个全新的课题，但是其所倡导的多元、动态、共享、整合的模式，仍是现在和未来公安机关整合警务资源，提高警务工作效率与效能的有效范式。 在2013年1月19日召开的全国公安厅局长会议上，公安部党委书记、部长郭声琨，在深刻分析了公安工作面临的新形势、新任务、新要求、新挑战后，对新一年的公安工作作出了全面部署，要求全国公安机关“推动警务合作向部门合作、社会合作和国际合作延伸，着力形成打击防范犯罪的整体合力”。可见，警务合作的进一步深化与延伸，已成为新时期我国公安机关整合警察组织力量、提高其行政执法有效性的新路径。

二、对合作与区域警务合作的认识

虽然合作不是一个全新的问题，但是对合作的有效组织、协调与管理却是西方国家近些年来十分重视并拓展实践的课题。 当前，公安机关实行的区域警务合作战略与实践已成为提高公安工作效率和水平的主要任务和目标。 现代管理理论认为，合作的优势在于资源共享、信息共享、风险共担和集约有效，这一行为所涉及的理论具有其多样性。

（一）合作的理论依据与有效治理

所谓合作就是一种彼此相互配合的联合行动。合作理论是20世纪90年代以来产生的一种新的企业管理理论，其主要代表人物是乔尔·布利克（Joel Bleeke）与戴维·厄恩斯特（David Emst），代表作是《协作型竞争》一书。 其主要观点认为，促使合作成功有效具有不可或缺的三个构成因素，即贡献、亲密和远景。 其中，“贡献”是指建立合作关系之后能够创造的具体有效的成果，即能够增加的实际生产力和价值，它是三个因素中最根本的因素，是合作关系存在的理由；“亲密”则是成功的合作关系超越了交易伙伴而达到相当的亲密程度，它需要遵循互信、信息共享和建立有力的伙伴团队三个原则；“远景”是合作关系的导向系统，它可生动地描绘出合作关系所要达到的目标与如何达到的方法，是能够发挥实际作用的指导机制。

美国学者赖特提出了府际关系的概念，“即联邦政府为应对经济危机，积极推行新政，迫切需要政府间的协作”。 通过分析影响政府间跨区域协作的重要因素，提出了可以采用契约、伙伴关系及网络三种形态， 利用可行的协作机制和有效的组织协同来使跨区域问题获得圆满解决。近几年，我国学者从协作机制的角度对我国地方政府间的协作治理进行了研究，并提出了“复合行政”的新理念等。 可见，随着合作理论的进一步发展和对实践的指导，区域合作已经成为处理部门关系、地方关系、国际关系与协作研究中一个有益的课题。 在实践中，我国公安机关的跨区域警务合作已成为整合公安机关资源配置、提升公安整体战斗力的重要工作任务。

（二）公安机关区域警务合作的实践

当前我国的警务合作实践是在借鉴国际警务合作的实践发展而来的。从区域警务合作的内涵来看，它是指地理位置相邻的多个行政区域的公安机关之间，公安机关不同部门、不同警种之间，借助警务合作平台，相互协助，资源共享，在重大警务活动中沟通和交流信息以及协同行动的一种横向联系方式。按照法律法规的相关规定，警务合作各部门之间在人员、装备及其他方面相互协助、支援、保障或者根据相关部门的请求代替完成某项警务任务的执法活动，意在最大限度地消除地区间、警种间、部门间的分割和壁垒，杜绝地方保护主义和推诿扯皮等现象，共享资源，共担责任，有效维护区域社会治安环境。 其最终目的就是克服区域间由于经济发展、传统文化、思想观念不同而造成的合作障碍，完善制度，加强区域间的交流与沟通。 通过构建区域警务合作运行和区域警务合作联动指挥机制，疏通合作渠道，使警务合作有章可循；在整合和利用各省市现有条件的基础上，采用现代信息等先进技术，建立集通信、指挥和调度于一体，高度智能化的警务跨区域联动的指挥调度系统；在全国范围内，建立以公安部为主导的，以现有警务合作框架为依托，各区域、各层级公安机关、警种、政府其他有关部门、非政府组织共同参与的多中心、网络状、多层面的协调互动警务合作网络体系。 以便进一步拓宽警务合作领域，创建集约高效、灵活应变与协同有力的警务模式，在合作范围上向各项公安业务延伸，在合作对象上要向社会部门延伸，在合作层级上要向基层一线延伸，并以此来整合公安机关的组织力量，实现资源共享，提升公安机关维护社会稳定整体实力和能力。

实践中，自2011年以来，在公安部制定下发的《公安部关于全国公安机关加强警务合作指导意见》中，要求各地在进一步健全七大区域警务合作机制的基础上，公安机关加速向部门、国际和基层一线延伸，有效形成“上下互动、各方协同、全警参与”的合作局面，这将进一步拓展区域警务合作的形式和范围。 在此指导下，各级公安机关积极实施并拓展了区域警务的合作实践范围和空间。 目前已经形成了包括东北、环首都、西北、泛西南、苏浙皖沪、中部五省、泛珠三角地区等七大区域警务合作区域，各大警务合作区域都建立了相应的警务合作机制，并在合作中取得了应有的成果。2011年公安部区域警务合作办公室的统计数据显示，仅在上半年，全国各地共提请合作事项6.9万项，办结率达96%，交换情报信息24.6万条，协破刑事案件3.5万起，打击处理2.1万人，协作抓获在逃人员2.7万人。

三、我国公安机关区域警务合作的主要形式及重要性

现实中，如果公安机关的业务活动每次都要派出相关人员具体开展工作，无论是对发案地还是协助方的现有警力来说，都是不小的警务成本负担。 目前，由于交通和通信的日益方便、快捷，犯罪时空已大大超出传统的地域概念，使得区域警务合作被注入了越来越丰富的内涵，实际工作中的区域警务合作越来越趋向综合性和多元化。既有协助调查取证，又有经营控制、案件串并，也有围堵抓捕。

（一）区域警务合作的主要形式

我国公安机关区域警务合作的形式和内容很丰富，主要有协助调查取证、经营控制、案件串并、围堵抓捕等。

1. 协助调查取证。在案件侦破过程中，由于经常会涉及其他地区的人员和案情，需要派出人员到外地进行调查取证（也称“外调”），此时就需要相应地区公安机关提供协助，查询查证涉案人员背景资料、相关案情及线索证据等。 有时也会采取发函到相应地区公安机关，请求协助，提供相关人员及案情方面的情况（也称“函调”）。

2. 协助经营控制。在缉毒、打黑等涉及多个地区犯罪人员的特定案件中，为了全面掌握涉案人员的详细情况及重要关键证据，把握最佳行动破案时机，需要对不同地区的相关人员进行一段时间的经营控制。 此时就需要其他地区公安机关按要求协助开展相关工作，并不间断及时地把监控情况及案情动态反馈回来。如在侦破毒品犯罪团伙案中，往往需要从跟踪重点吸毒人员、贩毒小马仔等人员的行动开始，经过一段时间的经营控制，逐步摸清毒品运销网络及涉案人员，引出后台老板，掌握确凿的证据，寻找战机，一举破案，实施抓捕。

3. 案件串并。 对于当前高发性的抢劫、抢夺、偷盗案件和网络电信诈骗案件，大多是流窜作案，需要将发生在各个地区的相关类似案件进行串并，以明确侦查方向，集中侦查力量，全面掌握相关线索证据，更快更好地侦破系列案件。 如某地发生一起驾驶摩托车飞车抢夺行人财物的案件，通过与相邻地区近期发生的类似案件进行串并，进一步明确了作案人员的组成及相貌特征以及涉案车辆和被侵害对象的特点，掌握其作案手法、作案时段及行动轨迹，协同其他地区警方共同侦破并抓获了飞车抢夺团伙成员。

4. 围堵抓捕。当前，许多犯罪嫌疑人作案后往往是逃往外地，而抢劫、抢夺、偷盗等犯罪大多也是流窜作案或外来人员作案。 在初步明确犯罪嫌疑人逃跑方向或藏匿地点之后，为了使犯罪嫌疑人尽快抓获到案，发案地公安机关往往需要到外地实施追踪和抓捕。由于人生地不熟，外派警力有限，或犯罪嫌疑人正在逃跑途中，此时就需要相应地区警方协助围堵抓捕。如内蒙古某地发生一起银行杀人抢劫案，犯罪嫌疑人打死提款人后，抢走巨款，驾车逃跑，通过分析犯罪嫌疑人为外地人员并已换乘车辆外逃，分析发案区域移动电话后初步确定其移动电话号码并定位其信号后，发现犯罪嫌疑人正走高速向宁夏、甘肃方向逃跑。 案发地警方马上联系沿途各地警方，请求协助围堵抓捕。 各地警方使用道路卡口视频监控图像，最后在宁夏一个道路卡口将犯罪嫌疑人及车辆围堵抓获。

（二）区域警务合作的重要性

1. 区域警务合作可以打破狭义的地域相邻概念， 更好地整合公安机关的有限警力资源，有效实现公安机关为人民服务的宗旨和使命，重塑良好的警察形象。

2. 区域警务合作可以优化警力资源配置，实现资源共享。通过警务合作，可以建立双边或多边协商机制，实现跨区域警务保障的集体行动，更加合理地配置警务保障资源，促进各地区的优势互补、资源共享，降低公安运行成本，提高警察职能行使的效益和效率。

3. 区域警务合作可以在新形势下有效提高公安机关侦破能力。随着我国社会经济的进一步发展、科学技术的不断进步，高科技犯罪、跨区域犯罪数量逐年递增，突发性事件、群体性事件频发。面对新形势下的警情，区域警务合作可以有效使各地公安机关进行“强强联合”，对突发情况进行及时而有效的控制，提高侦破效率。

四、当前我国公安机关区域警务合作实践中存在的主要问题

尽管我国公安机关在跨区域警务合作中已有良好的基础， 并在实战中取得了较好的战绩，但是我们也应看到各地在实际工作中仍经常碰到不少困难和问题， 尤其是随着形势的发展变化，区域警务合作面临着许多亟待解决的问题。 突出表现在以下几个方面：

（一）区域警务合作的机制与规范相对缺失

目前，除了一些特大案件和重大活动的安全保卫是由公安部或省公安厅统一部署外，其他警务活动中的跨区域警务合作更多的是民间自行开展， 合作的程度及效果更多依赖平常相互间关系的密切程度，没有明确的制度规范，职责不明，奖罚不清，不少地方公安机关出于本位主义，往往是争功推事、诿过，对于区域警务合作态度不积极，甚至出于地方利益保护消极对待，不愿外地警方来抓捕本地的犯罪嫌疑人或办理本地的经济犯罪案件。 另外，由于各地发展的不平衡，有些地方经费缺乏，日常工作任务重，警力紧张，对于区域警务合作存在着应付了事的现象。 这些都不同程度地影响到跨区域警务合作的正常开展和应有成效，甚至会贻误战机。例如，2012年11月22日江苏徐州的24岁警察跨省办案途中遇袭身亡案件。 虽然在这次跨地区警务合作中合作方的公安机关已经有效出警，进行协助办案，但是在抓捕归案的途中发生了这起惨剧。 究其原因，这和跨区域警务合作双方没有明确制度规范、职责不明导致工作有所疏漏是分不开的。

（二）传统的跨区域警务合作的形式和内容已难以适应形势的发展变化

当前，交通、通信方便快捷，人、财、物及信息大量、广泛、快速地流动，尤其是随着互联网的普及，更使时空概念发生了根本性变化。 外来人员作案比例逐年提高，抢劫、抢夺和偷盗等跨区域流动作案居高不下，贩毒、拐卖人口、网络及电信诈骗、制售假冒伪劣产品等跨区域犯罪利益增多，跨区域警务合作在整个警务工作中将越来越重要，越来越频繁，传统的跨区域警务合作存在着费时、费力、成本高、效率低等诸多问题，已经不能适应现代警务工作的需要。

（三）跨区域警务合作中的联动效应不够显著

当前，公安机关的区域合作联动效应不明显，更需要加强。主要在开展区域警务合作过程中还保持着传统的协助侦查、破案等方面，而有效的治安联动、区域联防的格局尚未显现，“各自为战”的现象较为突出。在协作破案上，由于考核标准的不科学，一些地方甚至在制定考核指标时，内外有别，比如追逃，协外追逃考核分值相对偏低，本地追逃考核分值相对偏高，造成协助方的成绩很难得到体现。 因此，在区域警务合作过程中，一些协助部门认为不是分内职责，拖延甚至敷衍应付的现象也时有发生，而且缺乏相应的奖惩制度，区域警务合作出现一种“无压力、无动力”的现状，尚未实现“牵一发而动全身”的联动效应。

五、公安机关提高区域警务有效合作的主要途径

为了更好地适应形势的发展变化，全面提高公安机关整体作战、快速反应的能力，增强公安机关打击犯罪和管控社会的力度，跨区域的警务合作还需要进一步地解放思想，开拓进取，与时俱进。

（一）树立全局观念，建立、健全区域警务合作的机制与规范

警务合作机制与规范的建立必须遵循科学管理的原则，从公安机关组织架构设计、业务流程再造等方面来创新警务合作形式，拓展警务合作内容，延伸警务合作的时限和要求等，使其在职责分工及奖罚细则甚至是法律责任等方面都予以规范和明确， 以保证跨区域警务合作高效、有序地开展。 此外，要从各个层面上加强组织领导，高度重视跨区域警务合作的实践与总结。 从公安部和各省厅都需要加强对跨区域警务合作的指导与管理， 各地各部门都要有专人负责联系，及时响应，密切配合，充分发挥我国公安机关的体制优势，真正做到全国一盘棋，整体作战，快速反应，全面提高公安机关打击犯罪、维护稳定、管理社会的能力和水平。

（二）不断开拓创新，延伸警务合作的区域和空间

在全面总结、评估传统的区域警务合作的优点、缺点的基础上，扬长避短，充分运用现代科技手段，更多地依托信息网络开展跨区域警务合作。 如目前全国公安信息网络已全面建成，99%以上的基层所队已联入公安信息网，联网微机已达一百三十万台以上，各项业务应用已全面展开，以警务综合信息平台和情报信息综合应用平台为代表的综合性高端应用在部、省、市三级公安机关正蓬勃开展；城市重点部位和主要道路卡口视频监控系统已基本覆盖，跨地区、跨部门情报信息交流共享正在侦查破案工作中越来越发挥重要作用。 要加快研制、开发全国统一的跨区域警务合作信息平台，建立跨区域情报信息交流共享及协作机制，明确各地信息采集、维护、查询、使用的职责，将有关案件及涉案人员、线索、案情、物证等及时、全面、准确地录入平台，进一步相互开放各类应用及信息库的查询权限，加强交流和沟通，更多地依托公安信息网开展网上通缉、网上追逃、网上协作办案、网上排查、网上串并、网上调查取证等多种形式的跨区域警务合作。

（三）增强对区域警务合作的保障力

从组织领导、岗位设置、人员配备、警力保障、信息通信保障、后勤服务保障等方面加大重视和投入。 公安部和各省厅要建立重要警用装备资源跨区域支持使用机制，对跨区域警务合作任务多的边远贫困地区予以专项支持，经济发达省区和城市也要更多地支持经济欠发达地区。

（四）重视对区域警务合作的实践总结和理论研究

各地要注重搜集、分析跨区域警务合作的经典案例，加强交流和沟通，及时总结经验教训。要鼓励各地、各部门创造性地开展跨区域警务合作，不断丰富、完善和扩展跨区域警务合作的方式、方法和内容，不断丰富、完善跨区域警务合作的机制规范，不断提高全国公安机关跨区域警务合作的能力、水平和成效。

总之，警务合作是一种具有更好地整合警力资源配置，提升公安机关行政、司法能力及服务水平的工作模式。 虽然在警务实践中我国的区域警务合作起步较晚，还存在区域警务合作机制与规范的缺失以及传统警务合作机制无法适应新形势区域警务合作需要等现实问题，与欧美国家区域警务合作实践相比也欠完善， 但是近年来我国的跨区域警务合作实践已取得长足进步，并在不断地完善之中，警务合作的领域和空间也在不断地拓展、延伸着，为进一步探索警务向部门、社会和国际合作的模式提供了有益借鉴。

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