我国城乡义务教育新机制改革的运行困境与行动建议

袁 强

(阜阳师范学院教育科学学院，安徽 阜阳 236000)

近年，随着我国义务教育经费保障机制改革的实施，城乡义务教育学校发展取得巨大成就，这是我国教育领域贯彻和落实科学发展观、促进城乡统筹协调发展的重大举措。然而，随着改革的不断深入，新机制际遇了经费投入体系、管理体制与实践操作等诸多矛盾，也遭遇学校文化与地区差异所带来的系列难题。如何进一步总结经验和成绩，揭示现实矛盾和问题，巩固改革成果和绩效在当前具有重要的现实意义。

一、新机制改革的背景与内容

上世纪80年代，我国义务教育财政管理制度实行“地方负责，分级管理”的原则，义务教育发展基本依赖地方财政投入，然而，地方经济发展的差异致使地区间教育发展不平衡、城乡教育差异显著加剧，中西部农村地区的义务教育学校基本处于低水平的运转状态。

2001年，中央为进一步减轻农民负担，全面实施农村税费改革，取消了农村教育费附加和教育集资，进一步加大了对农村义务教育的投入力度，开展并落实国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策等一系列惠民政策。

2005年12 月24 日，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，决定从2006年始，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担，经费省级统筹，管理以县为主的义务教育经费保障体制(以下简称新机制)。新机制主要涉及以下几个方面内容的改革:第一，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费;第二，提高农村义务教育中小学公用经费保障水平;第三，建立农村义务教育中小学校舍维修改造长效机制;第四，巩固与完善农村中小学教师工资保障机制［1］。新机制改革围绕制约我国城乡义务教育发展的瓶颈问题进行了全面设计和考虑，这是国家贯彻新《义务教育法》精神，还原义务教育的本质内涵，在我国义务教育发展史上具有里程碑的意义。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》更进一步要求“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”，我国城乡义务教育发展从此进入新的历史阶段。

二、新机制改革的运行困境

新机制改革取得巨大成就的同时，随着改革的深入推进，诸如教育财政投入与分担机制、中小学公用经费的使用与管理以及不同类型的基层学校发展等许多深层次的矛盾和难题逐渐显露，这些问题和矛盾亟需直面应对。

(一)宏观层面：经费投入与管理体制

1.重心上移，政府责任分担机制不健全。本世纪初，我国对义务教育投资管理体制作出重大变革，新义务教育法进一步明确了义务教育经费投入体制，即实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。新机制改革更是将责任主体重心上移，义务教育经费投入的主要责任主体上移至中央和省级政府，中央和省级政府加大资金的承担比重，县级政府完成的是相关配套资金。这一举措尽管在很大程度上解决了我国义务教育经费长期短缺问题，然而，新机制规定的中央与地方责任分担原则中“地方”究竟具体到哪级政府则不明确。按照义务教育“以县为主”管理体制的要求，以县级财政为基点出发，不难发现，一方面许多财政困难的县级政府财力和统筹能力毕竟有限，在财力弱化和事权增强的两难境地下，必然要权衡轻重缓急，“等”、“靠”、“要”现象频有发生;另一方面，县级财政常常视中央和省级财政转移支付为自身财力，与地方财政收入统筹安排，却把义务教育经费缺口向上推诿，形成倒逼态势。个别地方甚至出现“上级补助年年增加，本级预算逐年减少”的“挤出效应”。可见，重心上移的经费投入体制在加大了中央和省级政府责任的同时，却在一定程度上降低了市县乡级政府对义务教育的投入与积极性，不利于义务教育经费保障机制的持久高效发展。

2.中小学预算编制与执行不力。新机制改变了过去中小学预算编制不到位的现实，但由于新机制是国家普惠政策，通行的办法是部门预算，这种“基数加增长”的方式未能将预算外资金全额统筹，现存的问题:一是缺少科学的定额标准体系，难以做到全口径预算，批复后的各种预算追加较多，使得地方政府将兴趣点置于向上级主管部门争取资金上，对本级预算的执行与管理重视不足;二是对预算资金的产出与结果不重视，没有体现绩效管理的考核要求。预算编制与工作业绩之间严重脱节，直接制约了学校管理者的工作积极性与创新性;三是预算编制的收支不全、编制时间不充裕、程序不规范，这种粗放型编制程式严重影响了教育系统预算外资金的膨胀问题，应对大型突发事件的应急能力缺乏资金保障体系;四是预算编制年度与教育系统的学年制统计口径不一致。现行财政预算多采用公历年计算方式，将学校教育学年制一分为二，很多数据无法正常衔接，失去了应有的时效性与准确性。

3.公用经费现有标准与农村学校发展的供需矛盾依然突出。值得肯定的是，实施新机制以来，国家教育投入总量持续增加，对农村义务教育阶段学校生均公用经费基准定额逐年提高，义务教育阶段学校有了较大发展，但由于历史遗留原因和当前学生数的减少致使规模较小的农村学校公用经费彰显不足，学校发展和基本建设资金缺乏固定来源，学校发展性资金缺口无法弥补，“保运转”与“促发展”之间矛盾重重。

不仅如此，在总量不足的情况下，生均预算内公用经费县际差距较大，基层学校公用经费使用范畴过宽、开支结构不合理、资金利用效率不高、服务教学业务与管理的比例偏低，诸如此类的问题直接制约着农村学校的可持续发展。

4.结余资金流向呈现“真空管理”。义务教育经费拨款结余产生的原因主要有二:一是由于公办学校学生人数的变化而产生的结余，二是因民办补助标准低于国家拨款标准而产生的结余。对于义务教育保障经费结余资金的使用，国家和地方均有明文规定——“向办学薄弱的学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本需求”。然而，现实的问题是，县域内结余资金并未纳入财政预算管理范畴，薄弱学校的评价标准难以确立，缺乏具体的审批、管理与支出的规范化制度措施，导致现实操作过程中结余资金的支出与使用的边际不清，个别地方出现按照学校学生数分配结余资金，更有甚者将结余资金流向非薄弱的“关系校”、“人情校”，进一步加剧了校际差异，不利于教育均衡发展和社会公平公正。

5.监督管理体制不健全。新机制遵照“以县为主、分级管理”的管理体制，推行“校财局管”的管理模式，尽管各级主管部门采取诸多措施落实、强化义务教育经费保障机制改革的各项政策，但“以县为主”的义务教育管理体制在许多地方并没有真正完全建立起来，个别地区和学校发生的大面积套取国家资金、少数学校的民主理财意识淡薄、财务信息公示公开不及时、公用经费的超范围开支使用等现象，都暴露出义务教育保障资金在管理使用中存在的监管不力问题。一些职能部门确实存在“财政专项资金使用支出监督滞后，支出监督的方式方法落后，突击检查多，日常监督少;事后监督多，事前事中检查少;对某一项目或环节检查多，全方位、全程跟踪监督少”［2］等现实弊端，使政府的公信度、政策的权威性受到极大损害。

(二)微观层面：基层学校发展的困境

1.生源不合理流动，城乡学校“冷暖不均”。近年，随着学校布局规划调整，部分规模较小的农村学校撤并，以及农民工子女进城求学“绿色通道”的开辟，许多家庭选择为子女接受优质教育而“进城务工”。一时间，农村生源大幅度地涌入县城学校，形成“农村包围城市”态势，直接造成城区学校超大班额、师资不足、校舍等教育资源紧张;另一方面，农村学校生源却严重不足，“楼起人空”，运转艰难，原有的教室设备资源高度闲置，教师相对过剩，教育资源浪费严重。此外，在农村，“普九”产生的学校债务虽已得到很大程度地化解，然而未能彻底改变农村教育的发展窘境——租地办学、负债前行、师资结构性缺编、教育质量低下等，诸如此类的难题直接制约农村学校的持续发展空间，给城乡统筹与教育均衡发展设置无形阻障。

我们采用了一套新型的记录和分配工作的系统。所有的社会信息、发现的问题和解决困难的方案都被记录在社会病历之中，同时将有关病人情况的医疗记录、护理记录装订在一起。这使得所有致力于病人诊断和治疗工作的人员非常便利地得到病人的相关信息。为便于查询，社会服务信息都记录在黄色的纸上。

2.校际需求的特殊性遭遇政策的同一性，形成“马太效应”。新机制实施过程中，公用经费拨款采用以学生数为参数的定额拨款模式，这种方式难以体现出公用经费需求的校际差异［3］。城乡学校因其历史积淀、办学基础、生源情况等方面的严重不均，许多发展性问题随新机制实施而渐浮水面，普惠性质的新机制遭遇地域内、校际间均衡发展的隐性矛盾，一定程度上却在加剧校际间的发展差距。这表现在两极发展态势:一是，地方“名校”、“重点校”生源充足形成“巨无霸学校”，按“人头费”划拨的经费充盈，现代化设施齐全。二是，城市优质教育资源承载力不够和城市学校办学成本高的因素，使得现存的城市薄弱学校发展受限;市、县(区)承担的企业划转学校所需改革经费受到影响;农村寄宿制学校日常开支大，教育经费相对紧张;农村薄弱学校和山区教学点，学生规模极为有限，经费使用入不敷出，上述学校即便争取了年终结余资金的补助，其生存与发展仍举步维艰。

3.学校奖励性文化的制度迷失，教师绩效工资难以“激励”。新机制改革也触及着学校制度文化的变革，具体表现在:学校原有的教学目标考核过程中给教职工兑现的非政策性津补贴，如课时津贴、教学奖、目标奖、第13个月工资等，由于新机制要求公用经费不得用于人员工资和福利等，不得挤占学生公用经费开支，地方财政不予支持的情况下学校不能再违规发放，学校原有的激励性制度因无资金来源而被迫取消，学校无力吸引和挽留优秀教师。2009年义务教育阶段学校实施了教师绩效工资改革，但从学校具体实施方案看，“竞争文化”强势于“合作文化”，尤其是在教师绩效工资总额不高的地区，绩效工资显然缺乏应有的吸引力，致使绩效工资改革难以达到预期的激励教师之效。此外，中小学教师的工资保障问题并未列入“中央和地方分项目、按比例分担”的义务教育经费保障机制，而继续留在“县级统筹”的体制之中［3］。尽管县级政府普遍将教师工资纳入财政预算，以确保教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平，但由于县域间经济发展水平差异，一些地方性津补贴转嫁到学校内部，使得教师滋生攀比心理和埋怨情绪，影响工作积极性。

4.民办学校享受政策不同步，有失社会公正。新机制规定:“民办学校义务教育经费保障政策本着‘强化政府义务、减轻群众负担’的原则，由各地研究制定具体政策予以妥善解决。”问题是许多地方政府至今对民办学校享受政策问题不研究更不解决，导致民办学校生存与发展的空间受阻。遵循市场规律运行而优胜劣汰，自然淘汰一批办学规模与运营不景气的民办学校本无可厚非，但在许多农村地区公办学校发展规模和教育资源尚不能满足社会需求的情况下，解决农村留守儿童求学寄宿的现实需求，就彰显了支持和促进民办教育发展的价值。应当肯定，民办学校已构成为地方政府承担义务教育任务的事实委托，理应得到社会的认可和资助，但目前我国绝大多数地区未实现公办和民办同步政策，这对农村民办学校发展来说无疑是雪上加霜，随之带来的民办学校学生国民待遇不公的社会问题，也影响着社会公正。

三、深化新机制改革的行动建议

(一)加大投入和调控力度，完善地方政府分担机制

义务教育因其固有的非竞争性、非排他性和外溢性的特征，常被视为一种全国性的纯公共产品，按照公共产品的有效供给理论，理当由国家层面提供有效供给。现阶段我国义务教育发展地区性差异明显，其关键集中体现在教育经费投入问题上。中央应遵循财政中立原则、能力支付原则、横向与纵向公平原则，审视义务教育均衡发展问题，切实解决地区间保障水平的过分悬殊现象，不能出现因经济实力差异而导致区域间义务教育年限有所差别。今后仍需加大中央和省级资金的转移支付力度，将资金使用边际递减的发达地区财政资金调剂到落后地区;欠发达地区也应增强自身“造血功能”，适度增加教育附加费，逐步提高本地区义务教育的保障水平;财政部门跟进调整、完善好支出结构，健全经费投入的长效机制，优先安排义务教育资金，建议将学校基本建设费纳入保障体系范畴，避免基层学校为发展而挤占运转成本。

我国新机制改革秉持中央和省级财政投入“拿大头”原则，改变了过去低重心的义务教育地方政府负担方式，缓解了贫困地区“吃饭财政”的困难，但在实践运作的过程中，市县级以下地方政府对义务教育的热情降低、责权意识淡薄，暴露出现行义务教育分担机制中地方各级政府间博弈的深层次矛盾与问题。“分项目、按比例分担”的义务教育投入体制是新机制改革的一大亮点，是新义务教育法的精神体现，但法律条文如何转化为各级政府的自觉行为尚需制度化层面的考量与探索。建议中央专项资金除支撑现有专项建设资金外，还应借鉴国际经验将教师基本工资纳入保障范畴，特别是农村贫困地区的义务教育应按程度、分步骤实施;同时，加大地方政府的公共服务职能，地方各级财政共同承担学校基本建设资金，并根据地方经济承受度赋予县区及乡镇级政府合理的承担比例，保障辖区内义务教育可持续发展空间。

(二)严格预算编制与执行，推行公用经费的分类拨付标准

我国中小学预算管理虽已呈常态化，但严格地说，与科学精细化的预算要求尚有差距，实践中预算编制、执行与管理的各类矛盾与问题不断滋生，因此，深化预算工作刻不容缓。在预算编制上，一是继续加大对中小学校长和会计人员的培训力度，延长预算编制时间，根据教育自身规律，统筹安排好上级政府的转移支付等追加资金的最低额度，确保预算编制的质量;二是遵照量入为出、收支平衡的原则，做好零基预算编制、细化预算管理体系和科目，及时公示，提高预算的公开透明度。在预算的执行与管理上，将绩效考核纳入预算管理的全过逞，从过去强调经费投入转到关注资金支出效果的轨道上来，改变预算执行的约束机制软化弊端，杜绝虚假性开支现象的发生。按照财政部要求着力“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”［5］。尽快拟定全国义务教育经费预算的绩效评价指标体系，加强绩效评价的立法、组织、机构与问责相关制度建设，开发相关软件和绩效评价信息系统，搭建我国义务教育预算绩效管理的有效信息平台。

(三)深化绩效工资改革，塑造良性激励文化

经费保障终极目标是为了促进教育质量的整体提升，而教师工作状态和教学水平是影响教育质量的重要因素。在公共产品供给均等化和义务教育经费投入国家化的时代背景下，新机制改革一方面规约了公用经费不能用于人员工资与福利等使用范畴，另一方面却无力承担教师绩效工资的资金保障，使学校原有的激励教师的奖励性资金失去来源。如何建构学校良性激励文化与制度是摆在学校管理者面前的现实难题。

当教师绩效工资作为一种地方性公共产品出现时，激励教师显然已经超越基层学校管理范畴，更多地表现为地方政府的责任与意识。中央在对中西部和东部部分农村地区的中小学教师工资经费给予资助的同时，也给地方政府提出了要求——要确保中小学教师工资按照国家标准全部纳入预算，按时足额发放，确保教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平。对于津补贴与社会保障中，非个人承担部分也应纳入地方财政预算，同时完善教师编制管理，适度增加中小学教师高级职务岗位数量，激励教师专业发展，稳定教师队伍。特别是农村偏远地区，加大艰苦地区教师补助资金的投放额度，加快教师周转房建设，逐步改善农村教师生活条件。

基层学校在推行绩效工资改革、激励教师发展上也具有不可推卸的责任，管理上要履行好财务公开、民主理财、定期公示等制度，既要严格依据国家政策方针与原则，又需兼顾学校原有激励性制度和文化的合理性过渡，不断完善学校绩效工资实施方案。校长作为第一责权主体，应挖掘校内外各种资源，充分利用集体智慧，科学制定学校本位的绩效考核指标体系，防止偏袒行政管理人员，坚持做到“三个倾斜”，即向一线教师倾斜、向班主任倾斜、向勤于奉献的优秀教师倾斜，让广大教师在无私付出的同时实现劳有所得、做有体现。

(四)引领民办教育发展，促进社会和谐公正

在对待民办学校经费资助问题上，新机制政策体现了较大的灵活性，只规定各地要研究制定具体政策予以妥善解决。不可置否的是，民办义务教育学校在新机制背景下受到一定影响，一些地方出现民办学校生源回流现象。从某种层面上讲，这种回流潮未必是件坏事，恰恰反映了国家办学方针与新机制改革的成效，然而，在农村，寄宿制学校资源短缺与留守儿童寄宿需求激增的矛盾情形下，资助相关民办学校发展就成为一种社会必需。

我国义务教育阶段的民办教育主要有“名校”办分校、高收费的“贵族式学校”和具有拾遗补缺作用的农村民办学校等三种类型。目前，国家已明令禁止“名校”办分校行为;对于“贵族式学校”，需加以正确引领，依照市场规律自由发展或淘汰一批;而对第三类民办学校来说，需按照我国《促进民办教育法》相关规定，教育主管部门应和具有资质的民办学校签订正式委托协议，拨付相应的资金施以资助。同时，对享受资助的民办学校需加强规范和管理，设立“门槛制度”——经过教育主管部门正式审批，具有合法办学资质并已领取社会力量办学许可证。此外，纳入资助范畴的民办学校需物价部门重新核减收费项目，学校的各种经费收支要全额纳入经费核算，实行收支两条线管理，以规范其办学行为，维护民办学校学生享受义务教育的基本权益。

(五)健全财务管理制度，完善监督检查机制

健全财务管理制度是新机制运行的内控需求。各级教育主管部门和基层学校要以新机制改革为契机，查漏补缺，建立健全预算管理制、学校固定资产台账、财务开支报账制、国库集中支付制、政府采购制度等相关财务制度。加强学校支出管理，严格按照预算批复的支出项目和规定标准执行，把好支出审核关，实现“关口”前移，把各种财务违法乱纪行为消除在萌芽状态。县区应设立资金专户，实现专款专用，集中支付，逐步完善“校财局管”的财务管理制度，防止级次下滑，以规范学校经费使用行为，防范学校财务风险，充盈我国现行的“以县为主”的义务教育管理体制下的各级财务管理体制。

监督检查机制是新机制健康运行的外部保障。各级政府与主管部门应不断创新，构建监督检查长效机制，定期和不定期组织监察、审计、教育、财政等多部门联合的专项检查，确保各项资金分配使用的规范、安全和有效。同时，要发挥各级教育督导的作用，将常规监管、专项督查与责任追究相结合，完善县镇教育督导考核制度，强化乡镇政府对教育的支持监督职责，发挥乡镇政府在发展农村义务教育中的积极作用。

［1］国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知［Z］.国发［2005］43 号，2005-12-24.

［2］贾维萍.财政专顶资金监管的问题与对策［J］.山西财税，2011，(8)：22.

［3］马青.城市义务教育公用经费应实行分类核定［J］.教育发展研究，2009，(1)：61.

［4］程方生.农村义务教育经费保障机制改革中若干问题的思考［J］.江西教育科研，2006，(10)：20.

［5］谢旭人.在财政部庆祝中国共产党成立九十周年暨表彰大会上的讲话［EB/OL］.http：//www.mof.gov.cn/preview/jiguandangwei/zhengwuxinxi/lingdaojianghua/201202/t20120229_631707.html.

［6］赵立涛.中国义务教育经费体制改革：变化与效果［J］.中国社会科学，2009，(4)：80-92.

［7］粟玉香.公共教育财政制度生成与运行［M］.成都：四川人民出版社，2000.4-13.

［8］陈静漪，宗晓华.从城乡分立到城乡一体化——中国农村义务教育供给机制演进路径分析［J］.西南大学学报：社会科学版，2012，(9)：75.