生态文明视角下的林业管理及可持续发展

秦涛，张骅

（1.辽宁省林产工业总公司，辽宁 沈阳 110031；2.北京林业大学科技处，北京 100083）

建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计［1］。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这一提法明确概括出什么是生态文明。建设生态文明，就是妥善处理人与自然的关系。尽管我国森林资源总量目前位居世界前列，但林业资源却日益减少、人均森林面积不足、森林总体质量不高等林业发展的严峻形势也不得不引起我们的关注。

1 当前林业可持续发展存在的问题

早在1992年联合国召开的环境与发展大会上就以“赋予林业以首要地位”为最高级别的政治承诺，并特别强调“在世界最高级会议要解决的问题中，没有任何问题比林业更重要了”，将林业问题提到了前所未有的高度，使林业管理在世界范围内得到了广泛的重视和关注［2］。我国政府也提高了重视，各项工作也取得了显著的成效。但在21世纪，林业可持续发展仍然存在一些问题。

森林资源对于林业生产基础性资源，具有举足轻重的作用。加强对森林资源的管理和保护是林业生产经营和管理工作的首要任务。

目前，我国森林资源的保护和管理工作逐步走上正轨，建立了较为科学的管理体系。但受经济利益的驱使，地方上毁林开荒、乱砍滥伐等破坏森林资源和生态环境及各种非法占用林地现象仍频繁出现。2003年，在全国第六次森林资源清查间隔期内有1010.68万hm2林地被改变用途或被征占改变为非林业用地，全国有林地转变为非林地面积达369.69万hm2，年均达73.94万hm2［3］。这个面积比整个法国面积还大，略大于青海省的面积。

在产权制度上，我国的林业资源原属于国有或集体所有的。新中国成立以来，我国经历了4次大的林权改革，部分政策之间连续性不强，产权体系也做了很大调整，因政策不稳定和体制的变化造成了各利益主体对林业资源诉求不同，政府的生态效益诉求和林农的经济利益诉求，由此造成了林业资源定位上的差异。正是由于林业资源的定位上的摇摆，阻碍了我国林业资源的可持续发展。

由于我国土地资源丰富，植物种类很多，每种植物都有其生长习性。所以用一套固定的模式来管理是远远不够的［4］。但目前很多林业政策往往是一刀切，甚至于集体林权改革亦为如此，这无论是从理论层面还是从操作层面来看都带来了障碍，基层林业管理工作者对此也有反映。

我国对林业的重视程度越来越大，也随之加强了各地政府对林业管理的力度，一些森林管理方面的法律法规的颁布也使得乱砍滥伐现象逐步减少。但当前林业管理工作基本采用传统的管理方法，多数地区的森林处在自生自灭状态，毁林开荒、森林火灾十分严重，生活用材量也很大［5］。例如云南省每年因开荒、火灾、生产和生活用材达2000万m3，相当于全国木材产量所消耗资源的1／5。

同时，因林业产权问题使林农处置权和收益权也受到一定限制。在偏远地区，大多数管理者认为认真管理和随便管理没有差别，因此工作不认真，管理力度较差，使得偷伐者有机可乘，乱砍滥伐的现象频繁出现，森林破坏行为非常严重，在整体上影响了林业的管理效果。

这种管理技术的落后无法适应当前森林管理的要求，很难促进林业可持续发展［6］。

2 国外林业可持续发展采取的措施

2.1 德国

德国森林面积为1100万hm2，占土地面积31%，农地占54%，住宅及道路占16%。人均森林面积0.15hm2。森林为私有林占47.3%，州有林占30%，集体林占20%。

德国是世界林业发展的先驱，具有健全的林业法规和完善的森林管理制度。林业法律明确规定：森林采伐量不能大于生长量。德国对采伐实行限额管理，在森林清查基础上，编制10年采伐计划。

德国现行的林业管理机构分为4级：联邦粮食、农业和消费者保护部林业司、州林业局、地方林业局和林场。联邦一级的林业司负责制定政策框架以及进行全国森林资源调查。州林业局负责辖区内的森林保护、林业和森林资源的管理（也有未设林业局的州），州林业局下面划分有若干个大林区，各大林区设有地方林业局，管理着各种所有制形态的森林。地方林业局的一般行政工作，首先是监督各种所有制森林是否很好地遵守了法律及规则；其次是帮助私有林主制定林业经营、采伐、销售等一系列计划，并提出建议，提供服务。而且，地方自治体有义务制定和监督地方政府有林的经营计划，但实际上自治体经常委托州林业局制定经营、采伐和销售计划［7］。

2.2 美国

长久以来，采用可持续发展模式的森林管理，美国林业得以不断壮大，乃至成为令世人羡慕的典范。在过去50年，尽管美国阔叶木板材的销量不断上升，但每年阔叶木的生长量远超过其砍伐量，这期间美国森林总存量增加超过90%。

美国联邦议会通过了各项与林业有关的法律；在此基础上，各州、县、市制定了地方林业相关法规，美国林业的可持续发展得到了法律保证。

美国用材林的所有权形式大体可分成2类：公有林和私有林［7］。公有林中包括联邦农业部林务局所管辖的国有林和其他联邦、州政府部门所管辖的森林，私有林中包括私营企业所管辖的森林及小私有林所有者的林地。公有林主要集中在西部地区，而东部地区则集中了大部分私有林。用材林中的73%由个人或私营企业经营，27%由联邦政府、州政府或其他公共单位管辖［8］。林业产权明晰，有着很好的权责划分。产权和管理权都有很好的界定，各方权益和责任得到充分考虑。所以美国的林权不论是属于企业，个人，或者政府的都会有很好的管理。

2.3 英国

为了可持续地管理现有林木与森林，不断提高森林覆盖率，获得多种效益［9］，英国制定了促进林业可持续发展的措施。（1）投资体制创新：一方面，英国设立了林业基金。英国林业基金主要来源于国有林产品的收入、林地租金收入、议会拨款及捐助金等。通过买地进行大规模造林。另一方面，英国也执行了欧盟的一定比例的农田退耕或休耕的政策，在休耕和退耕的农田上造林可以得到一定的补助。90年代以来，政府扩大了造林补助的范围，提高了补助力度，实施了社区林业补助及农场林地奖励等措施。鼓励了私有林主造林的积极性。（2）参与机制创新：通过立法以法律形式确保各利益团体、部门、个人享有参与权（如决策权），从而为参与者提供法律保障，同时可以约束参与者的行为。鼓励大家都支持林业。（3）政策体系创新：鼓励扩大半天然林；鼓励在人口密集的地方建立新林地，鼓励新林地高质量的景观设计；国有林私有化等［7］。这些政策将成为今后指导英国林业发展的基本方针。

2.4 日本

日本是世界林业发达国家之一，在二战后迅速发展，成为举世瞩目的林业大国，这和日本政府对林业可持续发展的管理是分不开的。首先，日本具有完整的法律法规，并且配合林业的发展进行不断调整。最早的《森林法》是1897年（明治30年）制定的，已经修订过5次。《森林法》与《森林林业基本法》是日本管理全国林业的两个根本大法，此外还制定了其他法律，例如：林业种苗法、国有林野法、关于确保林业劳动力的法律等。这些法律互相补充，使得日本林业法律体系较为完善。其次，日本的森林计划分为6种，内容主要包括：森林的现状、采伐造林和各种抚育保护措施等。其每项计划都符合了国家各项政策法令，适应了国际市场的激烈竞争。日本严谨的森林计划，确保了林业的可持续经营。

3 实现林业可持续发展的措施

3.1 明确林业资源的定位

由于我国林业资源幅员辽阔，不同地区的林业资源在功能上扮演不同的角色，有的可能以经济效益为主导，有的则以生态效益为主导，有的则同时注重经济效益和生态效益，一刀切不许采伐或者都可以采伐，或者都“分林到户”都有可能造成林业资源或者不能过分开发（包括采伐），或者不能充分利用，或者造成管理不善。因此，需要从至少乡镇层面进行功能的再定位，明确林业资源的利用目的、途径和方法，形成差异化利用的定位，从而为林业资源的有效利用和可持续利用奠定基础。

3.2 加强伐区监督管理

工业化的发展在某种程度上与环境保护相冲突，对经济利益的追求，使林农等林业资源使用者只看重当前经济利益，没有长远眼光，导致乱砍滥伐现象非常严重。要想走可持续发展的道路，我们必须加强林业管理质量，完善管理制度［10，11］。对每一片伐区，都应明确伐区的主体责任人，并与其签订伐区作业质量跟踪管理责任书。同时，对每一片伐区进行全面检查［12］。在砍伐前期，由林业局监察室负责科学抽取，资源站组织检查；各国有经营单位的伐区设计也要列入全市检查范围内。砍伐之后，检查验收在各单位自查的基础上，在年底由林业局统一组织全市伐区质量检查验收［13］。与此同时，注重树苗的种植工作，做好有采有种，形成梯次采伐体系。

3.3 依靠科技发展林业

总体来看，我国林业管理技术比较落后，我们需要依靠林业高新技术来保证在发展经济的同时资源与环境也能得到可持续发展［14］。例如我们可以培育优良种苗，对良种壮苗与优良树种的结构进行研究；采用先进技术实施科技造林、科技兴林；利用高新技术对传统的木材加工、制造技术进行改进，增强林业产品的经济价值与市场竞争力，既发展了经济，又保证资源与环境的可持续性［15］。

更为重要的是要在绿色经济背景下，积极与碳捕捉、利用技术紧密结合，通过和前沿技术的结合，将传统的林业产业融入到国家战略型新兴产业中，为林业产业的发展提供新的腾飞机会［16］。

3.4 完善法律机制

构建一套全新的可持续发展的政策法律体系，从而实现对森林资源的保护和林业的可持续发展必不可少的。我国目前关于林业的单行法律主要有2部：中华人民共和国森林法及其实施条例。其中的一些条款规定体现了可持续发展的思想，反映了我国法律对林业可持续发展的重视和关注。但是这两部法律制定的年限较长，很多地方已经不适合我国目前林业的发展，有时反而会影响我国林业的可持续发展。因此完善林业的基本法律机制具有非常重要的意义。在重新确立立法思路的同时，立法原则上也应有一定的创新，主要体现在“重典治乱”，即通过严厉的惩罚制度来处理、处罚与林业相关的违法乱纪现象，这既包括直接责任人，同时也包括行政责任人，加大对林业行政管理队伍中出现的不作为行为进行行政处罚，甚至民事和刑事诉讼。提高林业法律的法律地位，从而保证我国林业的可持续发展。

3.5 加强组织领导，开展宣传教育

各级领导要高度重视林业工作，多次召开高规格、大规模的动员会议，安排部署林业工作。增强加快林业发展的紧迫感和责任感，全党动员，全民动手，抢抓时机抓进度，强化措施抓重点，注重质量抓精品，下大力气抓机制，优化环境抓宣传，圆满完成全年的各项目标任务，加快林业发展步伐，为林业的可持续发展做出积极的贡献［17］。同时还要注重宣传教育，可以通过多种方式进行宣传，例如会议、文件、简报、标语、广播、电视、报纸及文艺汇演等。这样可以提高广大干部群众的认识，增强了各级各部门的紧迫感和责任感，调动广大干部群众关心、支持、参与林业建设的积极性。

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