阜新市集体林权改革刍议

孟祥玉，邵春芝

（辽宁省阜新市清河门区农村经济局，辽宁 阜新 123006）

阜新市是辽宁省生态环境极为脆弱地区，也是省内沙尘暴的主要发源地，成为我国三北防护林建设的重点地区之一。特殊的地理位置使得林业在阜新市具有更加突出的重要性，没有林业就没有阜新人民的生存条件，就没有阜新经济社会的可持续发展。

1 阜新市林业基本情况

1.1 森林资源现状及特点

阜新市是全省治理沙化、荒漠化重点地区之一，全市土地总面积103.2万hm2，林业用地面积38.9万hm2，占37.68%。全市活立木总蓄积1 024万m3，森林覆盖率为25.74%。

阜新集体林资源总的特点是：生态公益林多，商品林少；立地条件较差，宜林荒山、荒地多，乔木林少，产出少。阜新气候特点是干旱少雨，造林成本高，成活率低；森林防火形势严峻，历年火灾森林资源损失较大。面对林改后的林业发展，出现了林业投融资严重不足，覆盖面窄；林木采伐管理机制不灵活；森林资源防护体系不健全和林业服务职能亟须转变等问题。

1.2 林地按权属分布情况

阜新地区的森林，按权属主要划分为国有林和集体林。全市国有林面积133 079.7hm2，占总林地面积的34.21%，集体林面积255 924.1hm2，占林地面积的65.79%，集体林覆盖了包括阜新县、彰武县、海洲、细河、太平、新邱和清河门在内的2县5区。

集体林是阜新林业的主体，占林业用地面积的65.79%。各个县区集体林面积均超过林地总面积的一半，有的甚至全部为集体林，由于覆盖面广、比重大，使得集体林在阜新市林业中占有极其重要的地位，是阜新林业最重要的组成部分。

1.3 生态公益林及其分布

依据2011年分类经营区划，阜新市生态公益林面积24.7万hm2，占林地面积的63.49%，其中国家重点公益林面积17.4万hm2，占林地面积的44.85%，是辽宁省生态区位极其重要的城市，以油松为主；地方公益林面积7.2万hm2，占林地面积的18.64%，主要是以退耕还林工程为主。公益林占阜新市林业用地面积的63.49%，占全市集体林用地面积的63.97%，全市所辖县区都有公益林分布，而且公益林都有占辖区集体林面积的绝大部分，是阜新林业和集体林的主体。阜新地区生态环境脆弱，生态公益林地位至关重要，而对其进行林权制度改革就成为阜新集体林权制度改革的重中之重。

2 阜新市集体林权改革存在的问题

2.1 林木采伐问题凸显

阜新市的森林资源虽经历年的采伐更新，但因每年采伐指标有限，仍有以杨树为主的低产低效林近6.7万hm2，蓄积量达200万m3，其中仅20世纪五六十年代采用埋干、扦插等粗放的无性繁殖方式营造的小青杨、小叶杨类林分就达4万hm2，由于品种、管护等原因绝大多数形成了“小老树”林，已严重制约了林业的健康有序发展，亟待采伐更新。炒卖、倒卖采伐指标的现象时有发生，据调查，95%以上的林农认为采伐证制度存在着申请困难、年采伐量指标分配不均的状况。

2.2 林权流转不规范

阜新市在20世纪80年代“四荒下放”期间，各县区政府发放了几十万本四荒绿化证，即当时的林权证，历经社会和自然环境变迁四至不清，面积不准，与实地不符，有证无山、山证重复、权属纠纷的现象十分严重。在一些地区虽然林权改革刚刚完成，但是林权私下流转却异常频繁，集体森林资源的迅速流失，林地向部分外来人员集中的趋势日趋严重。

2.3 林业发展存在资金困难

林改后，广大林农投资林业生产的积极性空前高涨，但资金不足却成为制约林地经营者投资林业生产的瓶颈。阜新市森林保险工作发展滞后，政策性保险仅限于国家重点公益林，而且险种单一仅限于森林火灾，其他多种灾害不在保险之列。阜新市金融机构参与面还比较小，贷款期限存在不合理情况。由于林业贷款的不可预见性较多，阜新的商业银行都不愿意参与，目前有些地方即使能够用林权进行抵押获得贷款，也是数额极其有限，手续相当繁琐。

2.4 公益林管护形势严峻

一是采伐受限，林农增收困难。二是毁林开荒现象时有发生。三是补偿标准过低，缺乏管护。现行公益林补偿过低，林农短期不能从承包的公益林中直接得到经济效益，无法激发林农对公益林管护的积极性和主动性，造成生态公益林生产的恶性循环。

3 深化阜新市集体林权改革的对策

3.1 健全完善林木采伐管理机制

3.1.1 简化森林采伐管理环节，为林农办理采伐手续提供方便 林权所有者如需采伐树木，需提供承包合同书，由当地林业站实地编写森林采伐设计书并协助办理林木采伐许可证。市林业局按《森林法》相关规定下放采伐权，由县区林业主管部门负责审核审批。各县要成立林业行政服务大厅，简化程序环节，为林农提供林权审核和审批发证等“一站式”办公服务。对于林权改革后林地面积相对较小的实际，推行伐区简易设计机制，林业主管部门由“伐前审批、伐中监督、伐后验收”的全程管理，逐渐转变为林权所有者自主经营、自主管理，林业主管部门负责为其提供指导服务和监督管理。

3.1.2 推行森林采伐公示制度，确保采伐过程公开透明 各级林业主管部门每年年初都必须将采伐限额和采伐管理政策张榜公布，对符合采伐条件的林班、小班以及经县区林业主管部门审核通过后的采伐计划，都必须通过各村“一事一议”程序公开。如有疑问的可提出书面质疑，林业主管部门应及时予以公开反馈。改革森林采伐限额分配方式，各级林业行政管理部门都要按照公平、公正的原则下达采伐指标和核发林木采伐许可，严格推行公示制，广泛接受群众监督。

3.1.3 实行商品林和公益林森林采伐分类管理非林业用地、原来划定的自留山及林农个人投资造林地块上的树木，不纳入采伐限额管理范畴，完全可以由经营者按市场规律自主经营、自主采伐；但林业用地上的林木和集体统一组织造林地块上的林木，必须继续实行采伐限额管理制度。按照“严管公益林，放活商品林”的总体原则，充分放活采伐管理方式，实现商品林经营采伐由林权所有者按市场规律运作，将商品林采伐类型逐步简化为主伐、抚育采伐及其他采伐方式3种；公益林可以依法进行抚育采伐、更新采伐和其他采伐，加大公益林抚育力度，提高林地经营者经营管理的积极性。

3.1.4 完善森林采伐限额管理办法 省市林业部门应根据集体林权改革后各县区的实际需求，合理增加采伐限额数量，将各县区的过熟林、低产低效林、残次林以及公益林中的病虫害严重的林班纳入计划，争取在2年内全部完成采伐更新，保证森林资源的健康发展。逐步过渡为全面放开对商品林的采伐限额；对于地方公益林，可适当增加采伐限额，有计划、有步骤地逐步实现地方公益林的采伐更新。

3.2 构建森林资源流转服务和管理体系

3.2.1 积极培育林权流转市场 要始终以保障林权主体合法权益为根本出发点，逐步建立起权属明晰、流转自由、收益得到有效保障的林权流转制度。同时，深入到农村大力开展集体林权流转政策、法律法规的宣传活动，对林权主体的法律地位及其保护、林权证的法律凭证作用进行大力宣传，逐步引导林农增强林权的法律保护意识，使之自觉规范其流转行为，达到林权规范有序流转的目的。

3.2.2 按照 “依法、自愿、有偿”的原则促进产权的流转 阜新市应在两县和市本级成立森林资源产权交易大厅，建立林业产权要素市场，从法律角度充分保障林地经营者自由交易的权利。各县区统一制定集体林流转合同样本，规范流转合同，完善权利义务关系以及征收占有补偿费分配方式，防止违约或者减少违约以及由此产生的各种成本。同时要提供必要的市场信息，帮助林农合理选择流转方式，以减少由于林农盲目流转而引起的不必要的经济损失；对流转后的山林及时换发林权证，从法律上规范和完善程序，不断优化林地流转的政策环境。

3.2.3 制定科学的林地流转评估制度 森林资源资产评估是保障森林资源公平公正流转的重要环节。随着全市集体林流转的深入和森林资源市场的完善，森林资源资产评估任务会越来越重。在林地流转过程中，林地资产的评估关键是急需建立一个可操作的林地评估系统，成立各县区的林地资产评估机构，统一培训各级评估人员，尤其是提高基层评估人员的实际操作能力和水平。

3.3 不断完善林业投融资制度

3.3.1 建立稳定的林业保障政策

（1）尝试建立森林风险基金制度。尝试建立森林风险基金制度，就是利用林业部门的自身管理优势，建立林业系统内自保的组织和经营制度，采用取之于林、用之于林的类似育林基金管理模式，一旦发生森林灾害，各级林业部门可以迅速组织救灾和进入理赔程度。（2）充分发挥保险对林业投融资改革的保障作用，扩大政策性保险覆盖面。阜新虽然从2011年起开展了政策性保险，但投保范围仅仅局限于国家重点公益林，一般公益林和商品林都不在保险范围之内。不论是公益林还是商品林都发挥着巨大的生态效益，均有极强的公共物品属性和外部性，应得到生态补偿。建议坚持“低保费、低保额、低成本”和“先易后难，稳步推进”的原则，将阜新市8.3万hm2集体林公益林和9.2万hm2商品林全部纳入到政策性保险范围。阜新市生态环境脆弱，是自然灾害的频发区，森林保险要扩大保险范围，增加保险品种。

3.3.2 全面拓展林业金融服务新领域和渠道 创新贷款方式，为林业提供全方位金融支持。以森林资源抵押贷款业为突破口，不断拓宽林业融资渠道和领域。从阜新市林业自身情况看，要确定以下林业发展思路：以森林培育为主的第一产业是基础和依托，以林产品加工（有彰武板材家具市场）为主的第二产业是动力和引擎，以生态旅游为主的第三产业是新亮点。金融信贷资金既要投入阜新林业第一二产业，促进森林资源的增长，夯实林业基础，推进林业产业发展，也要投向第三产业，鼓励生态旅游业的振兴和壮大，充分发挥阜新市林业的生态效益。

3.3.3 合理简化金融信贷程序 金融机构要制定相应的林权抵押贷款操作办法，完善林权证抵押贷款制度，适当下放贷款审批权限，合理简化贷款程序。金融机构要抽派业务能力强、信贷经验丰富的骨干力量，配备和充实到基层一线，减少操作过程中不必要的失误和差错，使林权抵押贷款流程更顺畅。针对林户文化水平等方面特点，结合资金需求的季节性，可以组织联合办公，推广金融超市“一站式”服务，为贷款户节省时间和精力。

3.3.4 构建林业投融资体系 林业行政管理部门要协助各金融部门相互合作，充分发挥各自金融支持的优势，共同推动阜新市林权担保贷款业务。充分发挥农村信用社农村网点多，对林业生产相对熟悉的优势；引导商业保险机构介入林业各项保险，分散贷款的风险压力；中国人民银行要发挥货币政策工具、引导资金投向的作用，适当调整支农再贷款限额分配方案，对因发放林权担保贷款而出现资金困难的农村信用社，按一定比例增加支农再贷款限额，探索创新融资方式，发展商业信贷。

3.4 建立较为完善的公益林管理和补偿机制

3.4.1 建立公益林动态管理制度 只有科学合理地划分公益林才能获得森林最大的生态效益和社会效益。建议国家和省有关部门深入调查研究、科学合理地确定公益林界定标准，合理划分公益林。林业部门及时将生态区位较脆弱的林业用地转化为生态公益林，而对于通过公益林充分保护下变得生态效益富足的情况下还可以及时转化为商品林，并及时开展森林资源变档工作。

3.4.2 制定科学的补偿标准 为使有限的补助资金在最需要的地方发挥效率，除中央补助外，阜新市也应制定动态的补偿标准，按照各县区乡镇所取得的生态实效和对生态作出贡献的多寡来发放资金，建立激励机制，对生态林所有者作出公平合理的补偿。对公益林经管不力的经营者和管护者降低或不予补偿，来增强林农对公益林的重视程度和对生态保护的责任感。国家和省财政还应加大在阜新市开展造林直补、林业良种补贴、抚育补贴标准，探索建立适合阜新市生态公益林发展的长效补贴机制；参照国外生态效益补偿机制，尝试开展生态税试点。

4 结论

4.1 阜新市集体林权改革存在着不规范的林权流转、严峻的公益林保护形势，为此需要积极培育林权流转市场并制定科学的林地流转评估制度，建立公益林动态管理制度。

4.2 阜新市集体林权改革暴露出林木采伐管理制度僵化的深层次问题，为此需要改革集体林采伐管理制度，完善现有森林资源采伐限额管理，并科学地编制森林经营方案。