协助调解员：基层司法引入民间力量的实践*——以温岭协助调解员制度运行为考察样本

夏群佩

(温岭市人民法院　浙江　温岭　317500)

积极探索符合我国国情的多元纠纷解决机制，已成为当前我国法院乃至社会各界普遍关注的课题。温岭地处浙东南沿海，下辖5个街道，11个镇，834个行政村、93个居委会；总人口116万,人口密度每平方公里1267人，是全国人口密度最高的县市之一；经济发达，连续多年位居全国百强县(市)前列。与之相应，温岭法院每年审执结案件均在1万件以上。面对当地经济发达，辖区人口众多，案多人少矛盾突出以及由此带来的诉讼压力，该院结合工作实际，借助社会力量，在全市范围内建立起协助调解员制度，取得明显成效。通过问卷调查、召开座谈和统计相关数据等方法，笔者对建立该制度的原因、实践运作、完善发展等问题进行深入调研，以期对推进多元化纠纷解决机制的建设有所裨益。

一、动因与缘起：困境突围、制度形成、传统承继

(一)困境突围

宏观层面，当前我国正处于经济转型时期，各种矛盾和纠纷不断涌入法院，司法成为社会矛盾和社会冲突的聚焦点。社会公众关心司法公正，但对司法活动及其本身存在的局限性并不真正了解，公众对司法的期盼与裁判结果经常存在差距，“当事人对法律的程序公正和形式合理性难以完全理解，当自己的主张得不到支持时，往往坚信法院不公，于是不断申诉、集体上访、拒不执行法院裁判等也就成为他们与法院进行抗争的惯用方式。”[1]与此同时，司法改革实践中出现的一些问题，强调“一步到庭”，强调当事人举证，强调坐堂办案，从而与民众越来越远；以及一些社会比较敏感的案件审判中存在着法理与情理、法律与道德、法律与习惯、法律与政策、现代司法理念与传统法律文化之间的冲突，在客观上加剧了法院与社会之间的冲突。

微观层面，以温岭法院为例，自2000年以来年均受理民商事案件约7000件，民商线审判人员人均年结案件数达250多件，案多人少矛盾非常突出。与此同时，司法实践中还存在着法律文书送达难，诉讼当事人寻找难，案件事实真相发现难，矛盾纠纷协调难，裁判结果当事人接受难等诸多“难题”。从更深层面考量，这些难题背后蕴涵的是法院与民众之间的距离日渐疏远，案件上诉、申诉率高，信访、上访缠诉不断。

为避免基层司法遭遇尴尬，让更多矛盾纠纷能及时、快捷、便利地得到化解，进一步缓解法院案多人少矛盾，亟待加强诉讼调解，善借社会力量，拓宽调解主体，在法律许可的范围内，妥善引导农村一些积极且可控制的民间资源和方式进入法庭，以铺司法大众化之路，解司法专业化之困。申言之，司法在现实困境中如何应因求变，民间力量的引入势必成为可供尝试的重要方案。

(二)制度形成

早在2004年，温岭法院就如何进一步加强调解工作，深入开展调查研究。调研显示，人民法庭审结案件近60%为婚姻家庭、相邻关系、损害赔偿纠纷，此类案件往往发生于熟人社会，案情并不复杂，但当事人双方矛盾对立，如果不做好深入细致的思想疏导工作，简单地予以判决，则往往会导致“一场官司十年仇”，不利于社会稳定，也给法庭的审判和执行工作带来压力。而村干部参与法院调解工作更具地缘、人缘优势，有助于消除当事人对法院的对立情绪，拉近法院与当事人之间的距离，更有效缓解案多人少矛盾。在此基础之上，该院尝试建立协助调解员制度，即从辖区人民调解员中挑选优秀调解员，聘请为法庭的协助调解员,当事人如有调解意愿，可以从中选择所信任的协助调解员，也可以自行邀请其他人员参与调解。协助调解员可以与案件承办法官共同进行调解，也可以自行召集双方当事人进行调解，所达成的协议，当事人各方同意在调解协议上签名或是盖章经法院审查确认后即具有法律效力。2004年、2005年，该院分别在箬横法庭和新河法庭进行试点。试行一年后，两个法庭的调解撤诉率平均提高了15个百分点。在认真总结试点经验，进一步完善提高的基础上，该院于2005年底开始在下辖的六个法庭全面推行协助调解员制度，并出台相关文件予以规范。

(三)传统承继

人民调解制度在过去很长的时间里，为维护社会秩序、增进人民团结、促进社会发展，发挥了重大作用，被世界各国誉之为“东方经验”，其核心就是发挥基层组织和人民群众自治的力量，调解纠纷，解决矛盾，把纠纷解决在基层，消灭在萌芽状态。上个世纪90年代以来，人民法院强调审判工作专业化、制度化建设的同时，忽略了社会力量协助配合法院开展审判执行工作，人民法院只是坐堂办案，不深入基层工作。而协助调解员制度是对“东方经验”的新的创造，它并不是仅仅局限于人民调解上，而是积极发挥司法的能动性，充分借助各种社会力量，参与诉讼调解，协助执行、送达法律文书、息诉服判等工作。在如今全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的过程中，协助调解员制度有着广阔的前景。正如党的十八大报告明确提出，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

二、实践与探索：运作情况、实际效果、效果解读

(一)运作情况

1.从协助调解员情况来分析。一是协助调解员的选任。协助调解员分固定与不固定两类，不固定类由当事人自己选择确定后邀请参加或由法庭通知参加，由于流动性较大，本文不作专门探讨；固定协助调解员一般从具有较高社会威望和丰富调解经验的人民调解员中选任，并根据各法庭所辖区内经济发展情况不同，侧重点有所不同，如农业、渔业区的箬横、新河、松门、石陈法庭，一般都选择村干部，工贸区的大溪、泽国法庭一般在行业协会里选任协助调解员(包括具有村干部身份的会员)，再由法庭商请当地党委、政府共同确定，共计聘请了153名协助调解员，并颁发了证书。二是明确协助调解员是人民调解与诉讼调解之间的联络者，是法庭开展诉讼调解的参谋者和具体调解过程中的协助者。具体职责主要是：协助调解、执行、送达法律文书等。三是出台相关文件，对协助调解员制度予以进一步规范，相继制定出《协助调解员工作职责》、《协助调解员参与诉讼调解流程》、《协助调解若干规定》。2006年至今，全院共计邀请协助调解员3066人次参与审理案件1928件，其中调解1552件、撤诉136件。

2.从案件流程的角度来分析。协助调解员制度一般都分为三个阶段，尽管有时在实际操作中各阶段的区分并不十分明显。一是准备阶段。在各人民法庭专门设立协助调解员制度宣传窗，公布受聘的调解员名单、形象、职责以及操作规程，同时，在立案或送达起诉状副本时把调解建议告知书、调解员名单及其联系方法一并送达当事人，告知其如有调解意愿，可以从中选择某一调解员参与调解或自行协商选择法庭确定之外的其他人员调解，所达成的协议，当事人各方同意签名后经法院审查确认即具有法律效力。二是调解阶段。调解员确定后，法官可以根据当事人意愿和案件具体情况，选择在立案时、开庭前、开庭时或开庭后邀请调解员参与调解。三是司法确认阶段。法官对协助调解达成的调解协议进行审查，若协议不违反法律规定及当事人自愿原则，制作民事调解书加以确认。

3.从案件类型来看。标的大小对是否适用协助调解员制度没有太大影响，但案件类型则与之密切相关。婚姻家庭、相邻关系、人身损害赔偿纠纷案件占了适用协助调解员案件的大部分，且其比例远超同类案件占所有审结案件的比例。2005年，箬横法庭适用协助调解员办理的案件中，上述三类案件占73.47%(而同期在该庭办结的所有案件里，同类案件占的比例是47.56%)；新河法庭适用协助调解员办理的案件中, 这三类案件也占63.64%(而同期在该庭办结的所有案件里，同类案件占的比例是49.12%)。而对于发生在陌生人之间的商事纠纷，甚少适用协助调解员的。

4.从实施的结果来看。适用协助调解员的案件数量不多，但“含金量”很高。以2005年为例，箬横法庭适用协助调解员办理的49件案件，调解率和自动履行率分别为85.71%和88.1%；新河法庭适用协助调解员办理的11件案件，调解率和自动履行率分别为100%和72.73%。

(二)实际效果

调查发现，协助调解员制度的实施提高了法庭纠纷解决能力，并进而减轻了工作压力。

1.纠纷解决能力提高。法庭的纠纷解决能力是一种综合能力，既可以从物质装备、法官技能、司法权威等诸多因素来衡量，也可从案件处理结果来衡量，而后者事实上更为直观简便。为此，本文选取了调解撤诉率、自动履行率和申请执行率这三组数据，并以箬横(见图1)、新河(见图2)法庭协助调解员制度实施前后进行对比。其中，调解撤诉率系某一统计时段内以调解和撤诉结案的案件数与全部审结的案件数之比，自动履行率系某一统计时段内当事人不经执行程序而自觉履行的案件数与全部审结的案件数之比，申请执行率系某一统计时段内申请执行的案件数与全部办结的审结案件数之比。申请执行率和自动履行率基本上是此消彼长的关系，一个低了，另一个就高了。调解率、自动履行率和法庭的纠纷解决能力成正比，而申请执行率与之成反比。当然其中还有部分调解案件是没有执行内容的。有待说明的是，调解结案尽管不是法院解决纠纷的终极目标，但作为一种结案方式，在一定程度和范围内，尤其是在熟人社会，可以产生良好的法律效果和社会效果，而自动履行率、申请执行率则基本上反映了当事人对判决或调解的认可程度，因而这三项指标可以较为客观地反映法庭的的纠纷解决能力。在提高法庭纠纷解决能力的同时，最大程度地实现案结事了，进而提升当事人对案件处理结果的满意度和对司法的公信力。

2.工作压力减轻。通过适用协助调解员制度争取调解结案，最直接的作用就是减轻了审判执行工作的压力。对26名法庭干警调查显示，99%干警认为协助调解制度可以减轻审判执行工作压力。有相当多的当事人反映“到了法庭，反正还是我们村某某干部说了算，还不如不去法庭，直接找他好了”。这句话虽有失偏颇，但内涵相当丰富：第一，一个在国家审判机关里能“说了算”的村干部，肯定能耐不小，村民也就更加信任他而愿意把纠纷直接交给他来解决，这使得本来到法庭的一部分案件会分流到村级人民调解委员会得以解决，在源头上减轻了法庭的工作压力。第二，村干部在协助调解员制度中充当了相当有利的中间人地位，他既借助于司法对乡民行使权力并强化自己在村民中的地位和威望，又以独享的地方性知识来影响司法权力的行使并强化自己在人民法庭的地位。通过对42名受聘为法庭调解员的村干部的调查显示，80%的村干部认为参与协助调解程序提高了自己的威信。在“两头渔利”的吸引下，村干部对参与调解抱有很高的热情，这也是为什么村干部几乎不拿报酬，而仍愿意到法庭“无私奉献”的原因之一。这就使得相当一部分案件在受理后仍交由调解员得以妥善处理，减轻了法庭的工作压力，审限缩短这一事实可以提供有力佐证，2008年箬横法庭、新河法庭所有案件的平均审限分别是47天和29.4天，而同期适用协助调解员办理的案件的平均审限分别只有32天和8.9天。2012年箬横、新河法庭的平均审限是34.4天和35.9天，而同期适用协助调解员办理的案件的平均审限分别只有28天和12天。

图1　2002年―2012年温岭法院箬横法庭的有关情况

图2　2002年―2012年温岭法院新河法庭的有关情况

(三)效果解读

协助调解员制度在农村法庭纠纷解决能力和减轻工作压力等方面取得一定实效，主要是因为该制度适应乡土环境，有利于减少司法怀疑，突破人才困境。

1.适应乡土环境。“送法下乡”固然是“国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力”，[2]但也无奈地产生了冲突问题――乡土社会里的日常生活所固有的逻辑与体现一种处处以个人为单位的现代法律逻辑的冲突，而这种冲突反过来又会令基层司法在农村社会面临着困境――如果法庭都按权威性规范来解决纠纷，可能会带来打破生活和谐、纠纷解决不彻底或低效率的弊端。显然，在力图贯彻法律的同时，“退让妥协”之事是无法避免的，若想在中国广大的“乡土社会”中真正地将法治深入下去并最终建立法治农村，在法律许可的范围内充分妥善地引导乡土社会里某些积极且可控制的资源和方式进入农村法庭不可不谓是一明智之举。协助调解员制度恰好是这一明智之举的具体实用化，国家将部分司法权限有条件地委托给基层的地域性自治组织或村干部进行处理，以期达成解决方案，从而缓解农村法庭的困境。

2.减少司法怀疑。协助调解员作为熟人社会中的一员，深知当地的风土人情以及村民特性，反过来，村民对协助调解员也是知根知底，这种关系有利于培育彼此间的信任。但是法官和一般村民不属于熟人社会的范畴，尤其是近年来法官来源越来越科班化以及农村法官异地任职的强化(如在温岭法院，人民法庭法官原则上不得在本人户籍所在乡镇任职)。法官不再是当事人那个村子里的一员，这在一定程度上助长了农民对司法公正的怀疑越出个别的范畴而成为一种非理性的社会文化态势，尤其是在农村社会，“打官司就是打关系”在群众中的认可度很高。另外，从某种意义上来说，人民法庭法官与协助调解员构成另一类熟人社会。尤其是村干部由于领有“官”的头衔，相对一般村民，更有机会了解法官以及乡村司法的运作规则，如在人民调解员培训会上，在镇里召开的各种会议上；另一方面，从心理学的角度来看，村干部与法官的同质性(都是干部)易在两者之间产生惺惺相惜的感觉或者仅仅是某一方的一厢情愿的同行认同。

协助调解员制度正是充分发挥了村民的信任优势，同时克服了乡村法官在这方面的先天不足，而且在一定程度上是利用了“打官司就是打关系”的诉讼心理并对这种“打关系”的行为予以规范化，而协助调解员在上述两类熟人社会中担当连接者的角色，达到村民信任法官以及司法的作用。在对50名村民的随机调查中也证实了这一点，当问及“是否愿意让协助调解员参与调解”？100%村民给出答案是“愿意”，问及理由，47名村民给答案是“自己跟村干部认识，信任他”。

3.突破人才困境。乡土社会对法官素质有着特殊的要求，需要法官对民间习俗、行为习惯等有着深刻的理解。由于对法官学历的高要求和司法考试制度的持续进行，具有乡土性的乡村法官会越来越少。基层司法的特殊需求和人才的缺乏导致人民法庭自发地寻求社会的力量以弥补自身的先天不足，而遍布的人民调解委员会则刚好提供了人力和组织的支持。

协助调解员制度的一大特点是由法院之外的其他力量介入，以期达成解决方案，这正为人民法庭引入外力解决纠纷提供了制度平台。通过对48名有协助调解员参与的案件当事人调查显示，32名当事人自己提出要求协助调解员参与调解，16名是法庭指定；46名当事人认为协助调解员在调解过程中发挥了积极作用，而且在调解中做到公正、不偏心。

三、反思与进路：存在问题、完善措施、机制对接

(一)存在问题

虽然协助调解员制度在一定程度上突破了法庭的人才困境并消除了当事人的司法怀疑，从而促进了农村社会的和谐，但在司法操作层面和制度保障方面还存在一些问题。

1.司法操作层面

(1)协助调解员制度运用的不平衡性。客观方面，协助调解员制度发源于农业区的箬横、新河两个法庭，实施效果相对于工贸区法庭明显。究其原因，主要是法庭之间受理案件类型差别较大。协助调解员制度相对适合发生在熟人社会之间的纠纷。在协助调解员制度中，调解员发挥作用的正是其作为熟人社会一员而对当事人双方知根知底的优势，所以，适用协助调解员制度的案件一般是发生在熟人社会之间的各种纠纷，如婚姻家庭、人身损害赔偿纠纷案件，而对于发生在陌生人之间的商事纠纷，调解员较难发挥作用。这样，熟人之间纠纷占多数的法庭相对来讲和协助调解员制度有契合性(见图3)。当然这只是一个相对而言的概念，对于熟人之间发生的商事纠纷，行业人士担任协助调解员所调解的案件效果并不比村干部调解的案件差，只是农村法庭此类案件相对较少。主观方面，各法庭及审判人员之间邀请协助调解员参与调解的主观能动性不平衡。通过对全体法庭人员的问卷“邀请协助调解员参与调解”调查，结果显示，31%经常邀请，51.7%有时邀请，17.3%从来没有。

(2)司法独立受干扰。理论上，在诉讼调解中引入村干部不会影响法庭的司法独立，因为村干部在诉讼调解中主持达成的任何一项协议，若得不到法院的确认，就不会生效。但在实际操作中，协助调解员制度是借助村干部的人格魅力和地方性知识来提高解决纠纷的能力，法庭必然会或多或少地迁就于村干部，从而导致一般法官为了提高调解率，不“忍心”对好不容易达成的调解协议加以否定。如此一来，相当多的适用协助调解员制度的案件实际上是在村干部的强势参与下予以结案。

(3)当事人意思自治受影响。目前大部分法院仍实行调审主体合一，法官在调解程序中具有双重身份。一方面他是调解者，单独或和调解员一道促使当事人达成调解协议。另一方面，当调解不成时，他又是居中裁判者。这种双重身份可能令法官采取各种方式促成调解，甚至违背当事人自愿原则，迫使有些当事人在法官无形强制力和影响力的作用下，“自愿”地接受与其本意不符的调解方案。

图3　2002年―2012年各法庭婚姻家庭、人身损害赔偿纠纷案件占所有案件的比例

2.制度层面

(1)保障机制缺失。协助调解员制度的落实、推广需要党委政府重视，社会各界的广泛参与，但目前仅是法院在积极推动，党委政府被动参与，尤其是协助调解员的经费除个别乡镇党委出资解决，大部分协助调解员是无偿奉献，而且即使有补贴，调解一个案件得到30-50元的补贴，与花费的时间和精力远远不成比例，在权利义务不对称的情况下，势必会影响其工作积极性的发挥。

(2)保密制度缺失。保密制度在协助调解员制度中的重要性十分明显，“首先可能影响当事人信息交流的充分与否，从而直接影响调解协议的达成；其次影响调解员的独立性，有助于促进调解员的中立；再次，能够保护调解中可能涉及的第三方利益”。另外，适用协助调解员制度的案件中，婚姻家庭案件最容易涉及到男女双方及其家人隐私，而调解员往往又和当事人同村同乡，一旦在乡邻面前披露其在调解过程中获得的隐私，对于农村社会的当事人，后果不言而喻。

(二)完善措施

协助调解员制度的实践表明其在基层司法中具有不可替代的地位和作用，但也存在诸多问题。因此，需从多方面加以完善。

1. 坚持原则。根据上文对协助调解员制度的运作方式、实际效果、制度优势以及存在问题的分析，完善协助调解员制度应坚持以下几个原则。一是坚持依靠党委政府。在我国党对司法工作的领导是一项根本法治原则，司法工作能否有所突破，党的重视程度是关键，司法权威能否真正确立，党的推动作用是核心，司法权能能否逐步完善，党的保障功能是重点。争取以党委政府名义发文，对协助调解员的内涵、日常管理、运行机制、经费保障等统一规范，将协助调解员制度纳入综治、平安考核，建立“党委牵头、司法引导、多方参与”多元化纠纷解决机制。二是以农村社会为背景。法国著名思想家米歇尔·福柯认为“权力的运用还必须基于更细致的了解权力所要影响的对象”，[3]协助调解员制度的完善应充分考虑到运作环境——乡土社会。三是以当事人意思自治为准则。协助调解员制度是法院将诉讼外的人民调解等纠纷解决渠道与司法的强制力和正式的诉讼程序有机结合在一起的产物，兼具司法权的强制性和当事人的自愿性。但目前，强调当事人的意思自治更有针对性和现实意义。四是以维护司法独立为底线。“正如所有的知识都具有两面性一样，正如权力有流变之可能一样”，[4]乡村精英参与到基层司法程序中也具有另一种危险，即可能会导致司法权旁移，所以维护司法独立是协助调解员制度所面临的一个长期而艰巨的任务。

2.完善程序。在坚持准备、调解、司法审查三阶段的基础上，可以从以下两方面入手完善协助调解员制度的运行程序。一是强化司法审查。贯彻落实好《民事诉讼法》，加强对申请司法确认案件的审查，促使调解员的活动符合法治的轨道。二是确立调解协议瑕疵的救济。协助调解员制度程序中达成的调解协议生效后，若当事人发现其存在无效或可撤销的情形，可以申请启动再审程序。

3.提高素质。提高法官和调解员素质，对法官而言，不光需要具备一定的司法技能(尤其是调解技能)，而且可能更为重要的是组织与协调能力。在调解过程中，一方面要调动调解员的积极性形成调解团队，另一方面，又要牢牢把握“分寸”，维护司法的独立性和权威。故应把上述能力的培养纳入法庭法官的培训目标中。对调解员而言，要加强职业道德教育(尤其是保密意识)和业务培训，防止破坏司法程序、司法公信行为的发生。

(三)机制对接

协助调解员制度的运行不能仅仅停留在面上，而应当努力实现与相关制度及基层组织的有效对接。就法院而言，要积极作为，主动加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接。与辖区内的各人民调解委员会直接挂钩，对一些案情简单、争议不大，且双方均属于同一人民调解委员会辖区的纠纷，在双方当事人均同意的情况下，暂缓立案，委托人民调解委员会先行调解。在交警队、总工会等设立调解小组，派专人负责参与道路交通事故案件、劳动争议和劳动合同纠纷案件的调解，及时化解矛盾纠纷。

协助调解员制度的着眼点在于调动社会力量参与调解，最大限度拓展调解主体，夯实审判工作的群众基础，体现了司法的能动性和对社会需求的回应，呈现出“让司法走到大众中去，又让大众走进司法中来”的理性之路。但如何使其在基层法庭广泛运用，还需要不懈地坚持和不断的完善。

参考文献：

[1]葛玲．从法院面临的困境看纠纷解决机制的完善——兼谈法院功能的定位[J]．法律适用，2006，(6)．

[2]苏力．为什么“送法下乡”[J]．社会学研究，1998，(5)．

[3][4]苏力．送法下乡——中国基层司法制度研究[M]．北京: 中国政法大学出版社，2000.44、48.