南京城市管理法治化建设调查与思考*

课题组

(中共南京市委党校科社教研部 江苏 南京 210001)

南京历史源远流长，文化底蕴深厚，法制基础良好，城市管理在长期实行综合执法制度的基础上，“十一五”以来积极推动城市管理体制、机制和方法等方面法治建设的探索与创新，其做法对于优化管理组织和运行机制、提高行政效率和管理水平、化解或缓解城市管理领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，都发挥了积极作用。［1］当然，城市管理法治化是一个政府遵循现代法治要求，通过与市场、社会的互动，围绕公众权益和公民权利的实现和保障而进行决策引导、规范协调、服务经营等城市管理行为的复杂过程。城市管理法治化不等于城市管理制度化，城市管理制度化是城市管理法治化的一种表象。城市管理法治化的价值追求在于公众权益与公民权利的实现和保障，根本动力在于公众广泛而有效的参与。南京在推进城市管理法治建设实践中既取得了成功经验，也存在有待改进和深化之处。

一、南京城市管理法治建设的积极探索

近年来，南京城市管理在多个方面加强了反映现代法治要求、主动与现代法治接轨的探索与创新，尤其是《南京市城市治理条例》的颁布与施行，在全国城市管理法治建设中是一个创举。这些探索与创新主要表现在以下几个方面。

(一) 管理理念不断更新。南京城市管理理念历经了一个由管制到治理的不断深入、不断科学的发展过程。与全国其他城市相似，南京城市管理也长期存在“管理即管制、管制即执法、执法即处罚、处罚即重罚”的管理理念，使城市管理效率不仅长期难以取得实质进展，而且还激化了大量的因城市管理不善导致的社会矛盾甚至对立，严重影响了政府的形象和公信力。近年来，南京以提高城市管理质量内涵为重点，大力推进城市管理“以人为本、公众参与、共同治理”的理念，且将其上升到地方法规的层面，如2013 年3 月1 日施行的《南京市城市治理条例》就提出了“推动公众参与城市治理”的立法目的和“公众参与、共同治理”的原则，明确城市治理实行“政府主导、公众参与”，并在第二章专章规定了“公众参与治理”，且规范了公众参与的方式、程序和效力，要求“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障”。同时，《南京市城市治理条例》重点设计了城市治理委员会制度，不但赋予其特定的法律地位，还规范了城市治理委员会组织架构。这些规定尽管进入法规不过数月，其现实效果还有待实践检验，但从对城市管理内涵认识的角度看，充分彰显了以多元主体共同参与为特色的先进的城市治理理念。

(二) 体制机制不断创新。南京市在城市管理体制机制创新方面起步较早、特色明显。南京市城市管理体制改革始于2002 年，市政府当时颁布《城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，集中了6个部门的58 项处罚权，市、区两级城市管理行政执法局挂牌，与市容局合署，实行管理、执法合一的运作模式。2009 年，南京市开始试行“大城管”模式。市政府成立城市管理委员会，由市长任主任，整合23 个部门，在集中原有58 项行政处罚权的基础上，进一步扩大集中统一执法的权限和范围，组建综合执法队伍，从体制上建立起市、区、街道、居委会“两级政府、三级管理、四级网络”工作体系，明确“市区分层、条块结合、城乡双轨”的原则。2010 年“大城管”体制进一步完善，根据“三定方案”的法定职责，市级部门涉及城市管理的现行法定职责和权力事项，包括15 个部门的42 项职责，共797 项行政权力，内容涉及市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市场管理等，整合划入市城市管理局，使城市管理局承担城市综合管理和执法的职能，对城市管养进行有机整合，大城管体系基本形成。今年施行的《南京市城市治理条例》中设计的城市治理委员会，作为市民依法参与城市治理的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织人员等构成的公众委员所占比例不低于50%，就立法原意而言，确实为城市治理搭建了一个较好的民主议事的平台。

(三) 法规规章不断完善。构建完善的城市管理法律、法规、规章体系是推进城市管理法治化建设的关键环节。多年来，南京市制订修订了一系列城市管理地方性法规和政府规章，仅“十一五”期间，就先后完成《南京市市容管理条例》、《南京市城市生活垃圾征收管理办法》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、《南京市集镇容貌管理规定》、《南京市市区市容环境卫生责任区管理办法》、《南京市长效综合管理考核办法》、《南京市市政设施管理检查考核细则》、《南京市市政公用工程标准化现场管理达标考核暂行办法》等16 项法规、规章和规范性文件的制定和修订工作。至2011 年底，全市现行有效的85 件地方性法规、97 件政府规章中，与城市管理有关的占五分之三。内容涉及城市道路、交通、城市建设、公共客运、路权资源、园林绿化、市容市貌、广告、窗口区域、环卫、地下管线规划、市场、小区、卫生防疫、城市排水、河道、社会保障、社会安全、突发事件管理等方面。相比较15 个副省级城市，南京市城管立法所占比重较大，且主要领域均有涉及。2012 年，南京市在全国率先创新城管理念，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，制定了具有开拓意义的综合性的城市治理地方性法规《南京市城市治理条例》。

(四) 行政执法不断规范。在规范城市管理执法行为上，南京市在重视执法队伍建设的同时对执法过程的规范进行了有益探索。至2010 年底，南京市原13 个区县共有15 个执法大队、102 个执法中队，执法人员数量总数为1520 人。根据《南京市城市管理行政执法千分制考核办法》、《关于实施城管行政执法网格化管理的意见》和《城市管理行政执法支队市容环境分级保障工作预案》，通过明确责任，增强了各区城市管理行政执法大队的责任意识，提高了执法效能。尤其是新实施的《南京市城市治理条例》对规范执法行为进行了新的尝试:一是为了提高执法队伍水平、推进执法专业化，要求实行统一的行政执法人员录用、考核、培训等制度;二是通过增加行政指导、行政奖励、教育劝诫等柔性执法方式完善了行政执法体系，在全国首创了“柔性管理、最小损害”原则，确定了柔性和刚性执法方式的适用界限与顺序;三是在已有的集中执法、联合执法的基础上，创设了首查责任机关制、行政协助、信息共享、共同管辖、指定管辖等系列机制，充分借鉴了行政程序法的相关原则理念和制度经验。

二、南京城市管理法治化的难点分析

城市管理法治化建设是一个涉及理念、体制、制度的复杂系统工程，尽管南京城市管理的积极探索取得了很多成功的经验，但基于我国体制机制特征和城市管理惯性，以及《南京市城市治理条例》中“政府主导、公众参与”的要求，不难理解南京提出的城市治理模式，在很大程度上依然是城市管理体制下的城市治理模式，是管理下的治理，管理是前提和目的，治理是方式和手段，治理是为了管理，而不是相反。所以，从现代法治化建设角度分析，南京城市管理法治化还面临以下主要难点。

( 一) 城市管理的法治价值仍较模糊。长期传统体制下政府的城市管理以管理城市、造福市民为宗旨，贯穿整个城市管理过程的基本理念是为市民作主，其根本前提在于从事城市管理的公务人员具有足以令公众信服的全心全意为市民服务的品质，这样的前提自然衍生出对城市管理必须仰赖现代法治理念、遵循法律规制的淡漠，因为法治的前提是预设拥有权力的人都可能为了私利而滥用权力。由计划经济到市场经济，不仅是经济模式的转变，而且也导致国家治理模式的变革，即依法治国。城市管理的基本理念在法治国家进程中逐步从为市民作主向以市民为主转变，但这种转变从来都不是几句口号就能解决的，它涉及到公务人员观念的更新和行政机构职能的调整，甚至带来利益格局的重构。尽管《南京市城市治理条例》已经提到:城市管理是城市治理的基础性内容;城市治理应当遵循依法行政、服务优先、公众参与、共同治理、柔性管理、最小损害的原则;市人民政府设立城市治理委员会;城市治理委员会依据市人民政府的授权，依法对城市治理重要事项作出的决议，政府有关部门、有关单位应当遵守和执行;公众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、听证会、网络征询、问卷调查等多种方式参与城市治理活动，等等。但在现实工作中，很难使政府在城市管理时都能保证公众知情、专家论证和公众参与的实现，近年来在城市建设中鼓励公众参与且已经数次实践的“绿评机制”，有媒体对其运作提出质疑甚至喻为“鸡肋”就是一个例证。［2］这种状况的出现与当下没有明晰和树立现代法治要求的城市管理法治化的价值理念有直接关系。在南京明确提出城市治理这一现代模式的情况下，明确树立以公众权益和公民权利的实现和保障为根本价值追求的城市管理法治化的价值理念已成为一种必然，这种价值理念突出公众在城市管理过程中的基础和核心地位，并以此构建起城市管理发生、发展的所有法律规范、体制机制，否则，城市管理法治化建设就会因为其可能脱离公众利益和公民权利的需要而最终难以真正实现。

(二) 城市管理的治理结构尚未健全。城市管理引入城市治理的概念是城市管理走向成熟的表现。管理更多的是管理者通过计划、组织、控制、指挥、协调和评价等手段实现其既定目标的活动，管理者与被管理者之间地位并不平等，通常是一种单向的命令与服从的关系，而治理更多体现的是一种制度架构和运作模式，追求责权的合理安排与相互制衡，治理参与者之间地位是平等的，通过民主、协商等达成共识、实现目标。《南京市城市治理条例》为促进城市治理有很多创新规定，如:城市治理是指为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动;市人民政府设立城市治理委员会，组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系;城市治理委员会依据市人民政府的授权，依法对城市治理重要事项作出的决议，政府有关部门、有关单位应当遵守和执行，等等。但从管理走向治理的现实需要看，南京城市治理结构仍有缺陷，很难形成制衡的架构。一是决策机构职权不明。城市治理委员会是一个拥有对城市治理重要事项作出决议的机构，但对何种事项有权决策、如何决策、决策结果不被遵行如何处理等规定都很模糊，同时其还负有组织、指导、监督、协调等非决策职能;二是执行机构优势明显。城市治理委员会所作决策的执行机构主要是政府有关部门、有关单位，是拥有城市行政管理权的公权机关，且市人民政府同时是城市治理委员会一切职权的授权单位。三是监督机构缺乏力度。城市治理的监督机构主要由政府部门、人大部门、司法部门，以及城市治理委员会、公民、法人或者其他组织等，与传统监督形式类似，都存在着监督主体多元而难以形成合力、监督渠道不畅而难以提高效率的弊端。

(三) 城市管理的法定程序易于虚化。拥有管理权的官员习惯于从个人的愿望或经验去运作城市管理过程、追求城市管理结果是城市管理实践中普遍存在的现象，随着城市管理法治建设的逐步推进，人们越来越认识到程序正义对保证城市管理的科学性、合理性和公正性的重要意义。《南京市城市治理条例》为了规范城市管理行为，列出了一定数量的程序条款，如:政府、城市治理委员会和城市管理相关部门应当按照规定采用便于公众知悉的方式，公开有关行政决策、行政执法、行政裁决、行政监督等城市治理的信息;召开座谈会、论证会、听证会，应当提前将会议的时间、地点、主要议题等事项书面告知相关公众，为公众参与提供必要条件，并应当认真研究公众提出的意见，采纳合理可行的建议，等等。但现实的具体实践表明传统的城市管理程序极易出现虚化现象。一是公开程序的虚化。其实城市管理很多规范性文件都规定除特殊情况外城市管理过程应当公开，但在谁决定公开、公开什么内容、不公开必须对谁负责等问题上由于缺乏对公众参与的尊重，从而在出现大量的形式上公开而实质上不公开、该公开而不公开等状况后却长期难以得到根本纠正，使公开流于形式甚至成为谋求形式合法的重要手段。二是民主程序的虚化。城市管理民主化的要求尽管表述不尽相同，确实早已有之，但由于在谁参与民主程序、选择何种民主形式、如何落实民主结果等问题上公众很难有发言权和决定权，使民主程序最终多是形式大于内容。三是科学程序的虚化。科学程序的虚化主要体现在管理者认认真真向专家咨询或请专家论证，但对科学程序产生的结果常常缺乏虚心、诚心和耐心，往往还是个人的愿望和经验最终得到有力遵行，究其原因就在于公众和专家本质上多为建议而很难实质性参与决定。城市管理法定程序虚化是城市管理法治化建设要取得实质进展首先必须解决的关键问题。

( 四) 城市管理的法律责任存在缺失。城市管理法律责任的严格规范和彻底实现是促进城市管理法治化由形式走向实质的有力保证。尽管《南京市城市治理条例》加强了有关责任追究的规制，如:上级行政机关发现下级行政机关有违法或者不当行政行为的，应当责令其改正、限期履行法定职责或者直接撤销其行政行为;城市管理相关部门工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，由其所在部门或者监察机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任，等等。但在现实生活中，城市管理法律责任的追究无论在制度设计还是在执行效果上都存在很多不足。一是责任标准的缺失。责任标准应该包括量的标准和质的标准，量的标准是指一定城市管理违法行为应受到法律制裁的程度，质的标准是指一定的城市管理行为与一定的法律责任追究之间存在因果关系的必然性程度。由于受传统官本位思想的影响和权力博弈体制结构的约束，城市管理法律责任的量的标准往往要么过低、要么虚设，不能很好地达到惩前毖后的效果;出于对非法治因素的过多考虑，城市管理质的标准往往要么过于功利、要么过于模糊，导致忽视因果关系必然性，使该追究的人不被追究、不该追究的人却成了替罪羊。二是责任形式的缺失。法律责任从主观分析有过错责任与无过错责任之分，从法律性质看有民事责任、行政责任和刑事责任之分，目前的城市管理法律责任从主观上看只有过错责任，从法律性质看主要是行政责任。三是责任监督的缺失。加强对城市管理的全程监督对推进城市管理法律责任追究有重要意义。在当下，对城市管理责任的监督从监督主体的角度看，有同体监督和异体监督，在已有实践中更多的表现为同体监督。这两种监督从现有效果上讲都存在明显不足:同体监督由于监督主体与监督对象之间的高利益关联性，从而其监督的公信力自始便受到当然质疑，且这种质疑至今未能获得有说服力的合理排除;异体监督尽管在监督主体上具有天然优势，但其监督效果很大程度上取决于监督主体知情权的保障程度，而当前城市管理信息公开的有限性和工具性，往往使异体监督更多的流于形式而很难有实质性作为。

三、进一步推进南京城市管理法治化的路径选择

推进城市管理法治化建设需要建章立制、调整机构、规范行为，但更需要从深层次把握城市管理法治化建设的内在本质，在理解城市管理法治化的价值追求在于公众权益与公民权利的实现和保障、根本动力在于公众广泛而有效的参与的前提下，把价值追求和根本动力贯穿于南京城市管理具体实践，使城市管理法治化建设真正落到实处。

( 一) 强化公众参与，体现城市管理法治化本质

公众参与是城市管理法治化建设的核心理念，是保证城市管理体现法治化本质的思想基础。南京在城市管理法治化建设中必须构建有利于公众参与的城市管理机制，尤其是防止城市管理过程中公众参与的形式化和低效益，努力提高公众参与的广泛性、有效性和专业性。

1.扩大公众参与主体的广泛性。随着经济社会的发展，城市中不同利益主体的存在是必然的，也是必需的。这些利益主体既包括公民个人主体也包括组织主体、既包括代表国有财产利益的主体也包括代表非公有制经济利益的主体、既包括公共利益主体也包括私人利益主体、既包括直接利益主体也包括间接利益主体。当前，必须摈弃公共利益、集体利益无条件高于私有利益、个人利益的传统观念和习惯思维，认识到利益群体的分化和重组是常态，必须充分考虑各利益群体的特殊利益需求，在协调各方不同利益的基础上作出各方均可接受的城市管理规划和措施。为此，南京在城市管理法治化建设中必须建立和完善公民个人参与机制、利益团体参与机制、社会组织参与机制等。

2.提高公众参与管理的有效性。公众参与城市管理不仅要求有充分的机会表达自己的意见，更重要的在于公众的主张能对城市管理者的决策产生实质性影响。城市的社会结构已经开始向“阶级+阶层+利益群体”转化，因此，社会公众参与城市管理应由保留个体参与方式并引导个体参与方式向群体参与方式转变，这是保证公众有效参与城市管理的必然选择。顺应这种选择，应鼓励市民参与与城市管理相关的依法结社行为，培育独立的利益代表团体，使其参与城市管理更具有代表性和针对性，能够毫无顾虑、不遗余力地维护其所代表的利益，从而保证城市管理民主化的实现，提高公众参与的有效性。

3.强调公众参与管理的专业性。专家在城市管理中的咨询论证作用是公众参与管理的特殊形式。现代经济、科技的发展使城市管理越来越复杂，不同领域知识的专业性越来越强，这就要求公众参与在广泛性的基础上必须强调其专业性，公众参与的专业性主要是通过发挥专家在城市管理中的咨询和论证作用来实现的。从城市管理法治化的角度看，当前，提高专家在城市管理中的作用的关键是构建一个具有开放性、独立性的专家咨询论证格局和机制。开放性要求政府由原来将城市管理事项指定由特定专家提供咨询和论证的封闭式，转变到政府只公开城市管理事项的有关材料，由不同专家提供竞争性的咨询和论证意见，政府从中取优、整合以应用于城市管理的开放式;独立性要求专家咨询论证机构由原来依附或半依附于政府而存在转变到主要取决于市场需要和自身科技水平而存在的竞争性的市场独立主体，从而最大程度地发挥专家咨询论证的潜能。专家咨询论证的开放性为其独立性提供了前提和条件。另外，专家咨询论证的开放性和独立性也为普通公众获得参与城市管理的专业知识提供了方便，有利于提高参与的能力和水平。

( 二) 完善监督机制，保证城市管理法治化质量

要保障城市管理质量，就必须加强对城市管理的监督力度、建立并完善城市管理监督机制。城市管理监督机制法治化是保证城市管理具有科学性民主性、实现城市管理权责统一的重要条件。

1.强调全程监督。从权力运行的流程看，城市管理监督应该贯穿于城市管理的全过程，城市管理监督体系应该是一个多元化、多方位的综合系统，一方面包括城市管理内部监督体系，如因隶属关系实行的自上而下监督、政府监察机关的监督、审计机关的监督等，另一方面包括城市管理外部监督体系，如人大的监督、人民政协的监督、司法审判机关依申请进行的审查，以及公民、法人或者其他组织、社会舆论的监督等。

2.突出外部监督。从城市管理法治化实现和保障公众权益与公民权利的根本宗旨看，进一步完善城市管理外部监督体系尤其是强化社会舆论监督非常必要。新闻媒体素有国家的“第四种权力”之称，现代民主国家更是将自由的大众传播媒介称为民主政治的保护神。规范和强化社会舆论监督，使公众可以通过各种媒体或利益团体，公开反映对城市管理的意见，对违法的城市管理进行披露，从而达到对城市管理行为进行有效的监督。在当前，要努力在提高政府信息公开程度的前提下，突出对大众媒体监督制度的建设和完善。

( 三) 健全程序制度，规范城市管理法治化行为

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现”，［3］现代法治对程序规范的要求越来越高。城市管理直接涉及广大市民的切身利益，相对于其他行政管理行为更应强调程序的规范和正当。

1.信息公开程序。信息公开是城市管理法治化的必要前提，是公众知情权的重要保证。城市管理法治化应该是一个开放的、互动的城市管理过程组成的体系，开放的关键是城市管理信息对普通公众的公开，充分满足公众对涉及自身利益的城市管理事务和其他重大决策事项的知情权，从而促进公众在知情的基础上作出理性的分析和判断，保证公众与城市管理之间保持一种良性互动关系。政府信息公开要真正做到服务于城市管理法治化而不至流于形式，就必须对信息公开权的权属、信息公开的范围、内容、形式和监督进行符合现代法治要求的科学规范，其重点是确认代议机构在信息公开权权属、信息公开范围、内容、形式上的决定权，规范城市管理机关的执行权，强调公众的监督权。

2.公众听证程序。举行听证应该成为城市管理法治化的重要形式、成为实现公众表达权的重要保证。公众参与城市管理的形式有多种，听证是其中比较正规的一种，它是行政机关依法确定有关的公民、法人或其他组织，依据程序就预定的决策主题，进行口头举证、质辩和辩论的活动。从国外的规定来看，举行听证会都有较为严格的程序要求，包括对听证主持人的确定及权力、证据的取得、当事人质证与辩论、案卷排他性原则、作出初步决定等都有明文规定。为保证公众通过听证有效参与城市管理，应根据我国听证实践的成功经验和借鉴国外的规定，完善城市管理听证程序，如:明确听证参加人员中保持各种不同意见的人对等参与;听证参加人员有权对草案内容提问、质证并提出自己的意见和依据;各方有权交叉盘问并展开辩论;听证结束后，听证笔录交参与人员审核无误后签字;正式听证实行案卷排他主义，形成的结论与城市管理的相关决策必须有因果关系。

3.权利救济程序。城市管理法治化不仅要有保障公民知情权和表达权的法律程序，而且还要有保障公民对因违法和不当城市管理行为造成权益受到侵害而提起救济的法律程序。“没有救济的权利不是真正的权利”，所以对由于违法和不当城市管理行为造成管理相对人损害的，应该使受害人的合法权益得到保护和恢复，从而使城市管理部门在运用管理权时更加谨慎。加快建立公益诉讼制度，原则上使利害关系人乃至任何人均可对违反法律的城市管理行为提出行政诉讼，把城市管理案件的原告资格扩大到所有与案件有关的直接和间接利害关系人。

(四)严格责任追究，增强城市管理法治化意识

健全城市管理责任追究制度的关键在于使城市管理责任真正落实到位。

1.明确城市管理权责分配。明确城市管理权责分配是健全城市管理责任追究制度的前提。由于我国行政机关实行行政首长负责制的特点，决定了城市管理的权责划分应当以个人权责划分为基础，以集体权责划分为辅助。实现这一要求，必须明确划分城市管理机关的管理权限和城市管理机关负责人的管理权限、城市管理机关负责人在城市管理机关中的地位和对管理所起的作用、城市管理机关的管理责任和行政机关负责人的管理责任及其责任追究方式。明确划分城市管理权责分配与责任追究，目的就是要防止无管理权却承担管理责任和有管理权却不承担管理责任现象的发生，既要防止城市管理当断不断、久拖不决，又要防止城市管理越权违法、责任不明，行政首长“一言堂”。实践中应当通过制度确定城市管理机关不同层级、不同岗位管理责任的具体内容及承担方式，使城市管理责任能够在实践中得到具体实施和履行。

2.规范城市管理责任追究。在法治化的城市管理责任中，承担法律责任的主观要件应该是“过错”。在城市管理中出现管理失误是不可避免的，但要区分造成管理失误的客观因素与非客观因素。由客观因素引起的管理失误，管理行为应该是合法的行为，造成损害应有国家负责赔偿，管理者不承担责任;由主观过错引起管理失误，管理行为是违法或不当行为，造成损害国家应负赔偿责任，同时管理者应承担管理失误责任。另外，要加大对城市管理不作为行为及其造成危害的责任追究力度，使政府城市管理不仅要科学、民主，而且还要积极、主动，从而提高城市管理效率。只有在权责分明、有责必究、损害赔偿并使之规范化的基础上，建立有利于公众提起申诉和参与追究的问责制度，城市管理才能真正达到权责统一的法治化要求，从而逐步增强城市管理的法治化意识。

［1］莫于川. 从城市管理走向城市治理［N］.法制日报，2013－03－07.

［2］南京绿评机制成“鸡肋”招募绿评员一个月仅17 人报名［EB/OL］. http： //jsnews. jschina. com.cn/system/2012/05/25/013409151.shtml，2012.

［3］［英］丹宁勋爵. 法律的正当程序［M］. 北京：法律出版社，1999.11.