对有效治理安全事故的思考与建议

古有沂

（江苏建发建设项目咨询有限公司，江苏 南京 210001）

近年来，全国建设领域的安全生产形势一直处于严峻的态势之下。加大对建设领域施工的安全生产管理，是各级政府主管部门一项丝毫不能放松的职责。为此，上上下下(从中央到各省、市、甚至县、区级政府主管部门)，前前后后出台了无数的红头文件，以加强对安全生产的管理和监督，包括各种各样的处罚。实事求是地说，贯彻这些文件，还是达到了一定的效果，取得了一定的成绩。但是，全国的安全生产形势并未从根本上得到扭转，恐怕也是不争的事实。

要究明原因是一项庞大的课题(或话题)。笔者在此无意于进行详细的阐述(也不是本文的重点内容)，但总感觉目前不少发文或者说采取的管理措施，有悖于建设领域的根本大法《中华人民共和国建筑法》，给人的印象是头痛医头、脚痛医脚，甚至让人认为安全生产事故是由监理不慎而造成的。因为大量的文件有理无理地都往监理身上引，无形中如一道道紧箍咒，套在监理的头上；一旦发生安全事故，信手拈来念念此咒。监理行业充满了怨声载道、叫苦不迭之声。监理从业人员特别是总监，每日犹如走在高空钢绳之上，随时都有各种危险发生。即：随着安全事故的发生而一并受到处罚，甚至入狱服刑。产生这种乱象的根本原因之一就是，这些文件或者说是政策以及随之而来的治理措施，其中不少都未能从根本上治理安全生产领域内事故的发生，或者说未能从安全事故发生的根本原因上采取治理措施。

1 发生安全生产事故的根本原因

1.1 资金不到位

资金不到位，或者说，真正投入到工程中的资金较少，甚至是很少。目前建设领域内，不少业主甚至包括一些政府项目，都要求施工单位以垫资为前提承包工程。一旦资金链断裂，则险象环生。这是明摆着的事实。因为这样一来，其结果必然是业主无资金支付工程款；而施工单位一般情况下，也到了山穷水尽的地步。施工即使有钱，但为了避免更大的风险也不肯再继续投入。于是理直气壮地撤走精良的施工队伍和设备，仅留下一些技术素质低下、支付成本较低的二流人员应付工程。在这期间，由于无资金投入，加之引起的管理松弛，是极易发生事故的。所以说，经济是基础。一项工程没有足够的资金保证，很容易发生多米诺骨牌效应，一牌倒下满盘皆倒。在这种情况下，工程现场的各方，包括业主、施工、监理等单位的管理班子，实际上都是在走钢丝。一旦发生安全事故，必究这些人的责任。

1.2 总承包责任制下的层层分包

目前总承包制是我国建设领域从上到下认可的一种合法和推行的责任制。但是目前的现状是，大多数工程在这种合法的外衣下，真正承包工程的，也不知经过几次分包或挂靠了。工程现场虽然有一套所谓总承包体制的管理班子，但却无真正的人事权和财权；而真正把握有各种生杀大权的，往往是躲在背后的所谓分包的小老板或劳务公司的经理级人物。由于实行的是总承包制，所以这些人没有一个合法的地位来让他们站到工程现场的指挥前台。工程建设的质量好坏与安全与否，与他们的幕后操控是密切相关的。如果发生安全事故，他们才是事故的真正责任人。

再延伸下去说一点，即一项工程的造价是通过对图纸按工程定额预算出来的，基本上是固定的。但就这一经过多层分包的固定的造价，试想现场真正施工的单位能得到多少？在眼下到处都是唯利是图的氛围下，必将导致偷工减料、抢工期等现象的发生；因而发生各种各样的质量、安全事故是不足为怪的。仅仅依靠监理是管不过来的。即使是现场的所谓总承包制的管理班子，恐怕想管也是管不住的。上述就是实行所谓的总承包制的两点弊端，因而也为工程安全生产带来了隐患。

1.3 施工现场劳动力技术素质低下

目前，全国的绝大多数施工单位现场操作的一线工人，基本上都是来自农民工，或是来自贫困地区的失业青、壮年。他们往往文化水平低，基本未进行岗前培训，由包工头招聘来后就直接上岗作业(特殊工种因必须持证上岗，稍好一些)。设想一下，施工现场大多数都是这样的人在施工，他们不看图纸、不懂规范、不懂各种施工操作技术规程和施工质量标准，更无安全意识和经验。不出这样或那样的质量、安全事故，那是侥幸；发生了事故、也就没有什么可大惊小怪的了。指望监理现场监管、检查而施工单位不配合，想管也管不了，仅靠监理的旁站和平行检验等，也达不到对监理提出这些要求的人的目的。

2 治理安全事故的建议

上述三条是造成安全生产事故多发的最根本且最主要的原因。要想从根本上扭转安全生产形势，就应该从这三条着手，进行根本性的治理。上述三条中的前两条属建设领域中带有根本性的大政方针性的问题。如何完善并能克服或消除本文中所提到的弊端，当属相关主管部门考虑的事。本文不在此赘述。仅就第三条笔者提出建议，供有关部门和同行参考。

(1)大力加强对施工一线的操作人员(绝大多数农民工)的技术知识和操作能力的教育与培训。这项工作要做得实实在在。不能仅从经过了某某培训班的多少课时的学习、取得了一个什么证书就算完事了，而是要经常不断地考核，真正做到凭技术等级上岗。如果哪天建筑工人也要考试上岗能成为现实，则建筑行业施工人员的素质将大大提高。为此，加大投入教育工人的成本和力度，是改变目前低下的施工甚至是无知操作的最基本的手段，包括安全生产领域。各级主管部门应该意识到这一点。

(2)加大向一线的施工人员进行法制教育的力度。要让所有上岗的工人都牢牢记住，你所做的一切，都应承担着工程的质量、安全以及自身的安全责任。国家的建筑根本大法《中华人民共和国建筑法》明明白白地写着：“施工现场安全由建筑施工企业负责”(第四十五条)，并要求：“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制……”(第四十四条)。这两条充分说明：“谁生产，谁负责安全”，即施工单位是安全生产的责任主体。因此，将施工单位的安全责任制落实到具体的责任人，即企业领导(含现场管理人员)和一线的操作人员。笔者认为，目前的安全生产事故的发生，大多数都与操作人员(农民工)的无知、蛮干、偷工减料以及毫无安全意识有关。例如：“进入施工现场必须戴安全帽”、“高空作业必须系安全带”，是安全生产的最基本要求；但是他们就是不戴安全帽，不系安全带。这一现象，比比皆是。真的发生事故了，这些人反而没有责任；事故者的家属一闹，就照样赔钱、以息事宁人。而承担责任的人，反而是施工单位的领导，甚至是监理。比如要求一线的操作人员严格按安全操作规程施工，严格按图、按施工方案施工，按规范操作；否则,如发生各类事故，不但得不到赔偿，还要承担相应责任。如此，则安全事故的发生率将会大大地下降。这是治理安全生产事故高发的根本途径之一。上海静安区11.15 特大火灾事故，如果将引起大火的电焊工(违反操作规程)同样绳之以法的话，则必然会在施工人员中引起不小的震动；会迫使他们施工(或操作)时，自觉地意识到自己所做的一切，不能由着自己怎么方便怎么来。否则一旦发生事故，是要承担责任、甚至是法律责任的。这样一来，全国建设领域的施工人员，人人头上都有这样一个紧箍咒，他们就会自觉地，小心谨慎地进行着施工，压在施工现场的施工单位管理人员和监理人员身上的担子，则可以有所减轻。所以说，建议政府的各相关部门，转移一下工作重点(或是改变一下治理安全事故的工作思路)，切实加大、加强对施工人员的安全法制教育。这是针对目前在监管、防范、处理安全事故高发所采取的各项措施中，再增加的一项加强措施，可以说是一个从源头上抓的根本大事。否则，凡发生安全事故，千方百计地从施工单位领导、监理人员身上找原因，不是解决问题的根本方法。

今后，凡发生安全事故，首先应当追究施工人员是否按图纸，方案、规范、以及安全操作技术规程的要求施工的。如果没有，则应作为第一责任人，追究他们的相关责任，乃至法律责任。其次，是施工单位的领导责任；最后才是监理方的相关责任。需要说明的是，如果有足够的证据证明，监理事前没有同意施工方的做法，进而提出过口头警告或书面材料，则监理就不承担任何责任，特别是法律责任。其理由就是监理既然已经制止过，你不听而非要做，那么结果就应该是“谁做谁承担后果”，也就是后果自负。所谓“上报有关主管部门”是强加在监理头上的一道紧箍咒。事实上，执行此条的效果究竟如何，业内人士多有议论。相反，如能从现在起经过一段时间的大力宣传，千千万万施工人员人人能按章施工，不再随随便便、马马虎虎，且从思想上谨小慎微，则安全事故必然大幅度下降。须知古代连加工一块城墙砖都要刻上姓名，其责任制是多么完善。那时的生产者都知道，如果粗制滥造，很有可能遭来杀头之祸，甚至株连九族的。反观现在，出了安全事故，造成事故的人不埋单，反而是其领导或别人埋单。这也太“宽松”了吧。这样处理的结果，对造成事故的人没有起到惩戒作用，无法使其从思想上引起重视。往往事后换个地方仍然我行我素。

3 结 语

作为政府各级主管部门出台的各种法规、红头文件，在治理建设领域内的安全生产中，还是起到一定的作用的。这些文件都是要求施工现场的三方(建设、施工、监理)在安全生产中，如何兢兢业业地把好质量、安全关的。监理应按照这些文件要求，履行自己应尽的职责，不得有任何松懈。但在治理安全生产事故中，如能从文中所述的观点出发求本溯源，从根本上加强治理，则效果将会更加明显。