建设项目的工程变更问题及优化建议

沈 炜

（上海新金山投资控股集团有限公司，上海 200540）

1 概 述

建设项目的工程变更是建设项目合同管理的重要内容，是影响建设项目进度控制、质量控制和投资控制的关键因素。从纯技术层面分析，工程变更有广义和狭义之分。广义的工程变更包含合同变更的全部内容，如工程量清单数量的增减、工程质量要求的变动、规范的调整以及合同条件的修改等；而狭义的工程变更只包括传统的以工程变更令形式变更的内容，如施工技术方案的变化等。

工程变更对建设项目的实施有着巨大的影响。消极的工程变更往往导致建设项目的工期延误、投资失控以及对劳动生产率产生的负面影响。由工程变更演变而来的工程索赔、合同争端及诉讼，加剧了业主与承包商之间的矛盾。由于上述种种原因，国内外建筑业一直致力于研究工程变更的起因及其对建设项目的影响。对工程变更的充分研究可以提供相关经验，使得业主和承包商能更好地控制工程变更，减轻工程变更对建设项目的不利影响。由于建筑产品生产的独特属性以及各种主客观因素的影响，对任何一个建设项目而言，工程变更是不可避免的。因此，加强工程变更的管理与控制，对实现建设项目的合同管理目标具有重要的意义。

2 我国建设项目工程变更管理的七大问题

建设项目是一种特殊的产品，各单项工作、单位工程和分部分项工程之间存在紧密的内在工艺联系。频繁的工程变更将打乱正常的作业顺序，造成变更项目的紧前工序、紧后工序和相邻工序的停工或返工现象。频繁的工程变更还会增加业主和监理工程师的组织协调的工作量，打乱业主和监理工程师正常的工作程序；同时也使承包商的现场管理增加了难度。

由于工程变更会影响工期和造价，一旦业主和监理工程师确定的变更价款和变更工期达不到承包商的期望值，而双方又协商不成或久拖不决，势必会带来承包商的施工索赔；若索赔不成，进而会发展为合同纠纷和争端。严重的将会导致昂贵而费时的仲裁或司法诉讼。这将会加剧承包商、业主和监理工程师之间的矛盾，有损承包双方的共同利益。

现阶段我国建设项目工程变更管理方面存在以下七个方面的问题，现状不容乐观。

2.1 信息化程度低

我国建设项目工程变更管理基本处于传统的纸质状态，工程变更管理流程缺乏计算机和网络的支持。业主、承包商、设计方和监理方的内部及相互之间有关工程变更的处理运行效率较低。

2.2 缺乏对建设项目工程变更全过程的管理和控制

工程变更涉及建设项目实施的全过程。但是业主和监理单位都把对工程变更管理和控制的重点放在工程实施阶段，缺乏对建设项目决策阶段、勘察设计阶段以及项目建成后的工程变更的管理和评价。

2.3 建设项目管理机构中的变更管理职能虚空

对于工程变更的受理、评估和确认以及变更工程量的计量和变更价款的商定，业主和监理都缺乏组织、岗位职责明确的管理机构。

2.4 对工程变更缺乏有效的评审环节

大多数项目的工程变更均缺乏对其技术、经济、工期、安全、质量和工艺性等诸多因素的综合评审。

2.5 缺乏严格的工程变更责任追究制度和激励机制

大多数建设项目对工程变更的管理绩效缺乏严格而科学的考评。项目管理人员既没有管理工程变更的压力，也没有控制工程变更的动力，造成对工程变更管理的失控。

2.6 存在重索赔轻变更的错误观点

在工程管理实践中，一些承包商错误地把低价中标和索赔赚钱视为经营法宝，忽视工程变更对承包商的获利作用。其实，过多的施工索赔只会导致承包商与业主之间矛盾的加剧。因此，有经验的承包商不会认为索赔是获利的唯一手段和最佳方法，而是利用工程变更的方式实现承包利润的最大化。

2.7 合同变更条款急需扩充和细化

在建设部和国家工商局于1999年发布的《建设工程施工合同(示范文本)》GF—1999—0201(以下简称为《示范文本》)中，工程变更仅包括设计变更、其他变更和确定变更价款三项内容。对工程变更管理实践中出现的诸多问题，缺乏规范和约定。

目前，我国对于工程变更的研究限于变更的理论研究，成熟的变更信息处理、管理流程、体制建立等都处于起步阶段。而第七个问题，《示范文本》已沿用近14年，其对于工程变更条款的描述共计三项，为设计变更、其他变更以及确定变更价款，对于现今工程变更的复杂性而言已远远不够，应积极调整有关合同条款。

3 现行《示范文本》中工程变更条款存在的问题

3.1 工程变更分类不明晰

将工程变更列为专门条款加以规范，但对工程变更类型的划分过于简单，只列出了工程设计变更和其他变更两项。其他变更项仅仅涉及合同履行中发包人要求变更工程质量标准，以及发生其他实质性变更两项内容；但在设计变更条款中却包含了关于承包人在施工中提出的合理化建议所涉及到对施工组织设计的更改，以及对材料设备的换用等施工措施的变更内容。工程变更的分类不明晰，不利于准确界定发包人和承包人在各类不同工程变更活动中的责任、义务和权利，是滋生索赔和合同争端的源头。

3.2 缺乏对监理工程师及承发包双方有关工程变更权利和义务的界定

现行的《示范文本》通用条款规定了工程师和承发包双方的一般权利和义务。其中监理工程师的权利和义务共计五项，发包人的权利和义务共计九项。在所有上述权利义务条款中，均缺乏有关工程变更权利和义务的明确界定。不利于监理工程师及承发包双方正确履行合同，使得合同参与各方对工程变更的控制缺乏有效的合同条款支撑，对保障建设工程合同目标的实现势必带来负面的影响。

3.3 缺乏对工程变更所涉及的工程量变化与其综合单价变化之间的定量描述

在建设工程工程量清单招投标模式下，建设工程施工合同一般为综合单价包干合同。当发生工程变更后，相应清单项目的实际工程量可能大于或小于原招标文件约定的工程量。当两者超过一定限额后，该部分清单项目的实际工料机消耗将会发生变化，直接影响工序成本。正是基于这一前提，一些国际工程承包合同条件对工程变更所涉及的工程量变化与其综合单价变化之间的关系，均作了定量描述。如FIDIC 施工合同条件中规定，当实际测量的工程量清单项目的工程量增减出现：该项工作测出的数量变化，超过工程量表或其他资料表中所列数量的10% 以上；此数量变化与该项工作上述规定的费率的乘积，超过中标合同金额的0.01%；此数量变化直接改变该项工作的单位成本超过 1%；合同中没有规定该项工作为“固定费率项目”等情形时，应采用新的费率或价格。

我国现行的《示范文本》中缺乏对工程所涉及的量价关系的定量描述，不利于监理工程师及承包双方合理确定工程变更价款。

3.4 缺乏对工程变更的价值工程分析和激励措施

工程变更对建设工程的影响是多方面的。除了对工程造价的影响之外，还包括对工程实施进度、工程竣工后的使用及维护成本、环境质量及文明施工等诸多方面的影响。因此，工程变更的合同评价涉及对工程变更的价值分析。在FIDIC 施工合同条件中专门对工程变更的价值分析进行了细化，并从四个方面描述了工程变更对工程价值可能产生的影响。我国现行的《示范文本》中缺乏对工程变更的价值分析条款；相应的激励措施也只包括了对承包人合理化建议所获经济收益的分成奖励。

4 建设工程施工合同优化建议

4.1 工程变更词语定义的规范化

4.1.1 工程变更

工程变更是指施工图纸所显示内容及设计施工规范、工程量清单说明等提及的该工程在设计参数、工序质量或数量上的变更或改变。包括：任何工作的增加、减少或替换，工程所用的任何材料或货物种类及标准的改变；从工地现场运走任何由承包方为本工程完成，送抵工地现场的任何工作、材料或货物(不符合合同规定的工作、材料或货物除外)；实施工程的顺序或时间安排的改变。工程变更一般由设计变更，施工措施变更、条件变更、计划变更和新增工程构成。

4.1.2 设计变更

设计变更是指建设工程施工合同履约过程中，由工程不同参与方提出，最终由设计单位以设计变更或设计补充文件形式发出的工程变更指令。常见的设计变更有：因设计计算错误或图示错误发出的设计变更通知书，因设计遗漏或设计深度不够而发出的设计补充通知书，以及应业主、承包商或监理方请求，对设计所作的优化调整等。

4.1.3 施工措施变更

施工措施变更是指在施工过程中，承包方因工程地质条件变化、施工环境或施工条件的改变等因素影响，向监理工程师和业主提出的对原施工措施方案的改变。施工措施变更应经监理工程师和业主审查同意后实施；否则引起的费用增加和工期延误，将由承包方自行承担。重大的施工措施变更还应征询设计单位意见。如：在建设工程施工合同履约过程中出现地下流砂层或淤泥层，需采取特殊支护措施后方可继续施工；在公路或市政道路工程的路基开挖过程中发现地下文物，需停工采取特殊保护措施；在建设物主体施工过程中，因市场供应原因引起混凝土搅拌方式的调整；等等。

4.1.4 条件变更

条件变更是指在施工过程中，因业主未能按合同约定提供必须的施工条件以及不可抗力的原因，导致工程无法按预定计划实施。如业主承诺提交的工程后续施工图纸未到，致使工程中途停顿；业主提供的施工临时用电因电网紧张而断电，导致施工生产无法正常进行；特大暴雨或山体滑坡导致工程停工。这类因业主原因或不可抗力原因所发生的工程变更，统称为条件变更。

4.1.5 计划变更

计划变更是指在施工过程中，业主因上级指令、技术因素或者经营需要，调整原定施工进度计划，改变施工顺序和时间安排。如商品房开发项目根据销售进展性况，一部分房屋需提前竣工，另一部分房屋适当延迟交付。这类变更就是典型的计划变更。

4.1.6 新增工程

新增工程是指在施工过程中，业主扩大建设规模，增加原招标工程量清单之外的建设内容。

上述六个名词定义了工程变更以及组成工程变更的五个常见工程变更类型的定义。其有利于合同条款使用方准确把握工程变更的内涵和外延，掌握工程变更的本质属性；有利于合同参与各方尤其是建设项目业主方合理制订工程变更的管理流程，分解工程变更的管理职责，实现工程变更管理与建设项目全过程管理的有效街接；有利于合同条款使用方在编制工程变更文件或实施工程变更后，能准确界定所属工程变更的类型，明确工程变更的责任主体，合理地开展工程变更所涉及的工程价款和工期的补偿；有利于使合同参与各方能积累各类工程变更的详细资料，便于分析各类工程变更的生成规律和分布规律；有利于在合同专用条款中约定不同工程变更的处理原则和权限规定，方便合同条款的细化处理，增强工程变更条款的可操作性。

4.2 明确合同参与各方在工程变更活动中的一般权利与义务

4.2.1 监理工程师在工程变更活动中的一般权利与义务

(1)在专用条款授权的范围和规定的时限内，审批承包商提出的工程变更建议书；属于设计变更的，则需报设计单位确认后执行。对于超出专用条款授权范围的工程变更，监理工程师应在规定的时限内，向发包人提出自己的审核意见。

(2)监理工程师有义务独立地向发包人提出工程变更的建议。

(3)监理工程师有权利分享其所提出的工程变更给发包人带来的收益。分享方式及比例由双方在专用条款中约定。

4.2.2 发包人在工程变更活动中的一般权利与义务

(1)在专用条款约定的范围和时限内，审批承包人或监理工程师提出的工程变更建议书。若属设计变更，则需报设计单位确认后执行。

(2)对设计单位直接发生的工程设计变更文件，进行技术经济评价；在专用条款约定的时限内，将评价结果反馈设计单位，经设计单位再次确认或修改调整后组织承包人实施。

4.2.3 承包人在工程变更活动中的一般权利与义务

(1)承包人有义务独立地向监理工程师或发包人提出工程变更的建议。

(2)承包人有权利分享其所提出的工程变更给发包人带来的收益。分享方式及比例由双方在专用条款中约定。

该条款分别规定了监理工程师、发包人和承包人三方在工程变更活动中的一般权利与义务。在合同条款中规定合同参与各方工程变更的权利与义务，有利于明晰建设项目实施过程中合同参与各方在工程变更活动中的主体地位，规范建设项目实施过程中合同参与各方的主体行为，使建设项目主体各方在工程变更的动态博弈中实现利益均衡和共享。该条款中关于监理工程师和承包人有权利分享其所提出的工程变更给发包人带来的收益规定，可有效地激发监理工程师和承包人的主观能动性，引导积极的工程变更，减少消极的工程变更，防范恶意工程变更的发生。

4.3 工程变更价款的确定

(1)工程变更不计取措施费用。承包人投标文件中填写的措施项目金额或单价，应被视为包含根据合同进行施工的全部工程。包括发包人、监理工程师和设计单位根据合同条款所发出的任何工程变更指令。

(2)工程变更引起的工程数量变化超过工程量清单所列数量10% 以上时，应采用新的费率或单价。但是，任何一份工程变更指令内因同一事由引起的相关变更内容所产生的增减费用，合计不超过专用条款约定金额时，均不构成任何调整，即合同金额不会因该变更项目作出调整。若上述变更项目增减费用超过专用条款约定金额时，该项变更费用应在合同金额中作出调整。

(3)变更项目单价的确定原则：合同中已有适用于变更工程的价格，按合同已有的价格变更合同价款；合同中只有类似于变更工程的价格，可以参照类似价格变更合同价款；合同中没有适用或类似于变更工程的价格，由承包商提出适当的变更价格，经投资监理工程师及业主确认后执行；

(4)承包方在双方确定变更后 14 d 内不向投资监理工程师及业主提出变更工程价款报告时，视为该项变更不涉及合同价款的变更。

(5)投资监理工程师应在收到变更工程价款报告之日起14 d 内予以确认。投资监理工程师无正当理由不确认时，自变更工程价款报告送达之日起 14 d 后，视为变更工程价款报告已被确认。

(6)投资监理工程师或业主不同意承包商提出的变更价款，按关于合同争议的约定处理。

(7)因承包商自身原因导致的工程变更，承包商无权要求追加合同价款。

(8)工程变更的价值分析。变更对工程价值的影响应从以下四个方面评估：加快竣工；降低发包人的工程施工、维护或运行的费用；提高发包人的工程竣工的效率或价值；给发包人带来其他利益。

该条款分别规定了工程变更项目的调价条件、工程变更项目单价的确定原则、工程变更项目调价时限和工程变更项目取费原则。

工程变更项目的调价条件是该条款的核心内容。工程变更项目的调价条件是建设工程施工合同履行过程中涉及承发包双方利益的关键条款。我国自 2003年 7月全面推行工程量清单计价模式后，现行《示范文本》中对工程量变化与清单项目单价之间的关系缺乏定量描述的问题逐渐显现出来。1977年第三版 FIDIC 施工合同规定了 ±10% 以内的工程量变化不属于工程变更的调价范围；1988年第四版合同规定了 ±15% 以内的工程量变化不属于工程变更的调价范围；1999年新版合同则又回到了± 10%的调价范围。JCT(Joint Contracts Tribunal，联合合同委员会)合同则只规定了因同一事由引起的相关变更内容所产生的增减费用合计不超过合同约定金额时，均不构成任何变更调整。本调整方案综合了 1999年版 FIDIC 合同和JCT 合同关于工程变更项目的调价条件，删除了 FIDIC 合同中不便于操作的工程变更项目调价条件以及国内没有经过大规模价格测算和未获得验证的调价条件。如“工程量变化与该项工作规定费率的乘积，超过合同金额的0.01%”以及工程量变化直接改变该项工作的单位成本超过 1% 等。

工程变更项目单价的确定原则，仍然沿用了现行《示范文本》变更条款的相应内容。此部分内容是国际工程承包合同中的通用惯例，无需另行调整。

对工程变更项目调价时限的规定有利于提高工程变更的实施效率，最大限度地减少因延期可能带来的变更纠纷和争端。

该条款中的工程变更项目的取费原则有利于减少承发包双方关于工程变更价款的纠纷，加快工程变更价款的确定进程，促使承包方在投标阶段合理地评估工程变更对项目施工措施费用的影响。

该条款给出了对工程变更方案进行价值工程分析的四个途径。工程变更方案的价值工程分析通常由变更建议方案的提出方完成。提出方通过对工程变更方案建议书的价值工程分析，为发包人或监理工程师提供工程变更决策的依据。

4.4 工程变更的有效管理

4.4.1 工程变更权

发包人和监理工程师可分别在专用条款约定的范围内发出工程变更指令，除获得发包人或监理工程师指令外，承包人不得擅自作出任何变更。除非在特殊情况下，发包人或监理工程师可书面批准承包人除遵照发包人和监理工程师指令以外而作出的任何工程变更。任何发包人或监理工程师要求的或发包人和监理工程师随后追加的工程变更，均不会使合同失效。

在此规定中明确了监理工程师和发包人发布工程变更指令的权利。此项规定有利于合理划分工程变更活动中管理层和执行层的界面，促进工程变更活动的有序开展，防止工程变更现象的失控。

4.4.2 工程变更争议的处理原则

承包人应按发包人或监理工程师指示，在规定的进度内完成变更治商工作。如果双方对变更金额或时间安排发生争议，经协商未能达成一致意见，承包人不得因双方对变更事项未达成一致意见而拒绝执行或拖延执行该指令。

在此规定中明确了发生争议时工程变更指令的执行路径。有利于约束承包人严格履行合同和工程变更指令。

4.4.3 工程变更指令的执行时限

如果承包人在工程变更指令发出后 7 d 内不执行或拒绝执行该指令，发包人有权雇佣其他承包人执行该指令。所增加的费用由承包人负责。

在此规定中明确了承包人在执行工程变更指令时的执行时限，以及可能发生的违约行为和承担工程变更费用的责任主体。通过增加违约成本的方式保证工程变更指令的及时执行，以提高工程变更的实施效率。

4.4.4 工程变更的分类管理

工程变更视其金额和对工程实施的影响程度，可分为：重大变更(一定限额以上的涉及设计方案、施工措施方案、技术标准、建设规模和建设标准等内容的变动)、重要变更(一定限额区间内的不属于重大变更的较大变更)和一般变更(一定限额以下的设计差错、设计遗漏、材料代换以及施工现场必须立即作出决定的局部修改等)三类。其管理权限和划分范围依建设项目的投资规模在专用条款中作出约定。工程变更的分类管理有利于提高发包方管理资源的利用效率，实现工程变更的分级管理，提高工程变更的决策效率。

5 结 语

由于工程变更的形成具有复杂的背景因素，工程变更的管理与控制涉及业主、设计方、监理方和承包商等诸多建设项目主体。笔者对建设项目工程变更的问题提出的优化建议仅系冰山一角。在诸多方面还有待与建筑业学者和实践工作者进一步深化研究，需要将工程建设领域工程管理人员关于工程变更的管理知识和经验形成知识系统，应用于工程变更的管理咨询和决策支持。此外，建设领域其他建设工程合同变更的条款同样需要调整和完善。如建设工程设计合同、建设工程勘察合同、建设工程委托监理合同以及各类建设工程咨询合同等。总之，建设项目的工程变更研究是一项复杂而艰巨的工作任务，任重而道远。提高我国工程建设领域工程变更管理的理论和实践水平，对于丰富我国建设工程管理理论，提升我国工程建设领域合同管理能力，具有重要的现实意义和理论价值。