代建制目前存在的问题及解决办法探讨

王青

【摘 要】近年来，政府投资的非经营性基础设施和公益类项目为了提高其项目管理水平，控制项目投资规模、转移项目风险，遏止腐败，不少城市都开始试行建设工程项目代建制。但由于代建管理模式还处于试行探索中，尚存在较多问题，需要进一步研究解决。

【关键词】代建制；存在问题；解决办法

代建制是指由专业化代建单位负责项目建设实施全过程管理，控制项目投资、质量、进度和安全文明施工，待项目竣工验收后交付给建设单位的项目建设管理模式。代建制的实施是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有力措施。但是代建制在我国发展时间较短，缺少足够的经验和完善的制度体系。推行建设工程代建制中，在法律保障、市场准入、收费标准、风险分担等方面存在的不足之处，随着项目的运作也逐渐暴露出来。

一、代建制目前存在的问题

（一）代建单位法律地位不明确

我国现阶段代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位。代建实践过程中，代建人履行职责的法律环境尚不健全，在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门，如规划、财政、消防、环保等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。

青岛市于1997年和2005年先后下达了《青岛市人民政府关于对市财力投资项目实行代建制的通知》、《青岛市政府投资项目管理暂行办法》（市政府令第186号），文件中规定了对政府投资的非经营性基础设施和公益性项目实行代建制，但因相关部门未出台具体的实施办法，代建制并没有在政府各部门达成共识。例如我公司代建的商丘路等项目在办理施工手续时，虽然代建中标通知书、代建合同等手续齐全，但市政管理处及质监站并不认可我们，而要求委托方（青岛市房地产开发管理局）出具书面委托；在向财政局申请资金划拨时也遭到类似困扰。

（二）资质、资格要求无专属性

在市场竞争中，由于各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。以至目前代建行业鱼目混珠，许多设计、监理、造价、招标代理甚至施工单位都有做代建的意图，到底什么单位才能做代建人，一直争议不断。

而且目前不少做代建资质的企业，是隶属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而已。将极大的阻碍代建制企业的市场竞争。

青岛市城乡建设委员会于2011年6月2日出台了《青岛市城乡建设委员会关于印发《青岛市城乡建设委员会房屋建筑工程与市政基础设施工程项目代建招标投标管理办法（试行）》的通知》，文件中规定以下单位可以做为项目代建单位参加投标：

房屋建筑类项目代建单位应当具有国家有关主管部门颁发的下列资质之一：壹级房地产开发资质；壹级及以上房屋建筑施工总承包资质；设计综合甲级资质；甲级房屋建筑设计资质；监理综合资质；综合经济专业、建筑专业甲级工程咨询资质；同时具有甲级造价咨询资质、甲级工程建设项目招标代理资质、房屋建筑专业甲级建设工程监理资质中两项及以上资质。

市政基础设施类项目代建单位应当具有国家有关主管部门颁发的下列资质之一：壹级房地产开发资质；壹级及以上市政公用工程施工总承包资质；设计综合甲级资质；甲级市政公用设计资质；监理综合资质；综合经济专业、市政公用工程专业甲级工程咨询资质；同时具有甲级造价咨询资质、甲级工程建设项目招标代理资质、市政公用专业甲级建设工程监理资质中两项及以上资质。壹级及以上园林工程施工总承包资质或甲级园林设计资质且同时具有甲级建筑设计资质的可参加单独园林绿化项目投标。

以下单位具备条件的，可以作为代建单位参加投标：

1.市政府及部门直属的具有投资职能的政府投资公司；

2.从事本行业具有项目管理职能的事业单位；

3.具有项目管理职能的国有企业或事业单位改制，且仍持有国有股份的从事项目管理的企业。

同时还要求以上单位需具有建设工程相关专业中级及以上职称人员不少于10人。

虽然文件中对资质要求给出了详细的规定，但该要求同时反映了代建只是房地产开发、施工、设计、监理、工程咨询、造价、招标代理、施工等业务的附属品，也可以说是整个建筑业的附属品。代建没有属于自己的专项资质标准，同时从业人员都是从代建单位其他业务中临时拼凑、组合起来的，无专属上岗资格要求，团队建设无从谈起。没有专属从业资质、资格要求，代建市场无法持续、健康发展。

（三）无收费标准

青岛市代建市场中项目代建费目前按青岛市财政局《关于规范政府投资建设单位管理费财务管理的通知》（青财基【2003】78号文）执行，即参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费并不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低。同时，也没有明确设置代建费的取费下限，所签订的代建合同普遍存在承担义务多、收费少、管理责任大、权利小等情况，造成了代建单位责权利的不对等。导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建费用一降再降，不利于吸引优秀企业参与代建。

（四）风险分担不合理

目前代建合同尚无格式文本，对代建合同是“委托合同”还是“承包合同”仍存在争议，但实践中存在风险被代建单位过度分担的情况。如前期准备工作中的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则变为代建单位完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的，并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前可能要多出许多。若把该风险全部由代建单位分担是不合理的。

代建的风险较大，甚至比施工承包的风险还大，因为施工承包只是施工过程中的风险，而代建既包括施工过程中还包括前期准备。如我公司代建的安达路经济适用房配套工程因项目委托方在立项、规划时做得不到位，在办理完招投标及施工手续进场施工时，周边居民阻挠施工，随经多方协调仍未达成一致，该项目至今搁置。给我公司造成了一定的损失。

代建合同中还存在项目节余资金约定归委托方所有或约定不明确，而超出概算的投资，代建单位则要全额赔偿等不对等约定。

二、解决办法探讨

（一）完善法制建设，确立代建制度的法律地位。

由于代建制度出现而产生的风险问题，如责权利不分、项目实施主体不清等，主要因为委托代建的法律不明确，应通过立法来确立代建制度，将代建制项目纳入我国《政府采购法》轨道，将委托代建后的责权利转移给代建单位，确立代建单位的主体地位，也为代建单位开展工作提供法律依据。

同时政府应牵头组织发改、规划、建设、消防、环保、财政等行政主管部门制定代建制实施办法，明确各部门在代建项目实施过程中各部门的职责，对代建单位在项目推进过程中给予支持。

（二）建立代建资质、从业资格的标准和要求

相关部门应参照设计、工程监理、工程咨询、造价、招标代理等成熟行业，制定代建专属的资质要求和从业人员的资格要求，设立等级划分，建立持证上岗制度，把代建业务提升到与其它建筑行业平等的地位上，才能体现代建制的重要地位，才能利于对代建企业的管理，利于代建行业的发展，利于真正发挥代建的作用。

（三）制定收费标准

财政、物价等相关部门应进行市场调研，针对代建行业的服务特点及服务内容制定符合市场行情的收费标准，提高代建单位的积极性，促进代建良性发展。

（四）风险控制应按照合理分摊、共同分担的原则。

在签订代建合同签要重视概算（预算评审）的谈判，该数额直接关系着代建单位利益，决定着项目的成败。代建单位必须根据委托单位提供的资料对概算进行全面、详细的复核。同时在合同中明确只有在代建单位的“失误”造成投资超过概算，才能承担全额赔偿责任，在合同中要对各种“失误”作详细的界定。

结束语

“代建制”是一个新兴的管理模式，只要通过不断的探索和实践，在政府相关部门和代建单位不断的良性互动下，一定能使这个模式更趋完善，更具有可操作性，也更能发挥政府与企业之间的桥梁作用。