环境保护的公众参与制度研究

万治新

【摘 要】公众参与制度是环境法的一项重要制度，各国基于国情而建立了不同的机制，在对各国公众参与机制进行考察的基础上，我国借鉴各国的有益经验，应当明确公众范围，确定公众参与的内容，建立符合我国国情的公众参与方式，并设计合理的公众参与程序。明确公众参与具有决定性的法律效力。

【关键词】环境保护；公众参与；公众参与主体；被动式行政性参与；公益诉讼

世界环保事业的最初推动力量就来自公众，没有公众的参与就没有环境保护运动[1]。公众参与环境保护最初主要采取集会、游行、抗议、请愿等方式，到20世纪70年代以后，公众参与形成政治力量，并逐渐法律化、制度化[2]。一般认为，美国《环境法》首先从法律上确立了公众参与制度，以后为各国环境法所推崇，成为环境法的一项重要制度。从而形成了制度内和制度外公众参与环境保护。制度外的参与主要是环境抗议活动，制度内的参与就是人们是日常所言的公众参与制度。其中以制度内公众参与为主流。但在我国公众参与制度尚不完善，因此本文拟对此进行探讨。

一、公众参与的主体范围界定

公众参与之主体即公众，指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利[3]。因此，公众是与政府和建设单位相对应的社会民众，其具体范围指：（1）自然人，公众主要是指全体社会成员的集合体，自然人是公众的主要部分；（2）法人，是指受环境影响的法人组织，在环境保护中法人也应当作为公众参与其中；（3）社会团体，是指人们基于共同利益或者兴趣与爱好而自愿组成的一种非营利社会组织，国外称之为非政府组织或者非营利组织，社会学使用中介组织，经济学常用非营利组织，政治学称之为第三部门[2]。

明确特定环境事务公众参与的公众范围才能确保公众参与的实质实现，如果没有明确的界定，那么公众相对人或政府有关部门在公众参与制度中可能利用其不明确性而达到自己的目的。比如一个建设项目可能对周围环境造成破坏，一般而言，最靠近项目的环境破坏最严重，从里向外扩散，受破坏的程度逐渐减轻，如果相对人、政府选取最边沿的公众参与，那么当然会得到同意。因此，我们应当通过立法方式明确特定环境事务参与的公众范围，可以以环境事务所在地点为中心，沿着环境受影响的扩散方向，确定一定区域内的公众即是该环境事务的公众参与主体，进而以中心为基点，按影响环境的因素的衰减率，划分不同区域，并确定不同区域的公众参与的权重，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。

二、公众参与的内容

关于公众参与的内容，一直有争议，有的学者认为是参与决策活动[4]；有的学者认为是参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务决策活动；有的学者认为公众参与包括立法参与、决策参与及执法参与[5]。我国环境保护法律法规规定环境决策力主政府主导，如我国《环境保护法》规定了环境质量标准由国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准；没有规定公众参与决策保护和改善环境、防治环境污染和其他公害；只规定了公众参与环境影响评价的执法，而对参与环境法律救济则仅规定了个人权利受到侵犯时通过诉讼救济自己的权利，而没有规定公益诉讼制度。这种不全面的参与实质排斥和限制了公众参与， 因为如果仅仅是某一方面的参与，结果可能将其参与空化，必然打击公众参与的积极性和主动性。因此，我国应当借鉴发达国家的有益经验和成熟的制度建设，建立公众全方位参与决策、监督、执法和法律救济的制度。

执法参与，即参与到政府相关机关的环境法律法规和政策执行、贯彻活动中。任何环境法律法规、政策、技术规范无论有多完美，对公众的环境利益确认和保护如何周到，如果没有得到执行，那么只能是美好的画饼。执行的参与可以确保公众决策的落实，从而实现公众的环境利益。

公众参与监督即公众参与对所有有环境保护义务的人监督其是否履行法律法规规定的义务，以及其行为是否符合环境政策。这种监督是一种社会性监督。

公众参与法律救济，即公众对于违反环境保护法律法规和政策，致环境受到损害或可能致环境受到损害的行为，通过法律途径使受到损害的环境得到恢复，或可能受到损害的环境免受破坏。法律救济的公众参与应当与因环境侵权而受到损害的权利人通过法律救济而获得赔偿有所不同，应当特指我们所言之公益诉讼。公众参与法律救济是公众参与环境利益保护的最后一道防线。

三、公众参与模式的比较与选择

我国公众环境保护意识淡薄，参与意识不强，因此许多学者在探讨我国环境保护公众参与机制或制度建设时，都特别强调要提高公众的环境保护意识和参与意识[6]，但公众的环境保护意识、参与意识的培养和提高不是短期内就能实现的，因此，我们目前迫在眉睫的是根据当前的国情建立一种适当的参与模式。

根据公众参与主体是否自觉，可分为主动式参与和被动式参与。主动式参与即参与主体通过自己的积极行为，参与到环境保护活动中去的方式。是主体自觉的一种行为。被动式参与则是在环境保护活动中，参与主体基于相对人或政府的行为而参与其中，并非一种自觉的行为，如在环境影响评价，公众对组织者发放的调查表的回答、对有关问题的回答等都是被动式参与。

根据公众参与主体参与的直接目的，可分为预防性参与和救济式参与。预防性参与是指公众参与的目的是为了防止环境事故之发生，比如参与决策多是预防性参与，一些监督、执法活动也是预防性。救济性参与则是环境事故已经发生，公众参与是为了救济被破坏的环境和受害人，公益诉讼多是救济性的。

根据公众参与的活动性质，分为行政性参与和司法性参与。行政性参与是公众参与至环境行政管理活动中，或配合行政管理，或通过行政管理方式到达保护环境之目的。

上述单一模式进一步组合，形成主动式的预防性行政性参与模式；主动式预防性司法性参与模式；被动式预防性的行政性参与模式；被动式的救济性司法性参与模式。不同的模式需要不同的条件，才能发挥作用。一般而言，主动式的模式中必须要有良好的公众环境意识，在法律上确立环境权，公众的权利意识强烈。而被动式模式中相对对公众的环境意识、权利意识要求不高，但对法律制度要求应当更严格，相关程序保障更具体。