《中国草原发展报告（2011）》之草原法制建设

文│农业部草原监理中心

“十一五”以来，我国草原法制建设全面推进，草原法律体系更加完善。国务院公布新修订的《草原防火条例》，最高人民法院启动《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》制定工作，农业部相继制定和修订了《草种管理办法》《草原征占用审核审批管理办法》等部门规章，内蒙古等9省区相继制定或修订了13个地方性法规和11个地方政府规章，较为健全的草原法律法规体系已基本建立，依法治草局面初步形成。

【草原防火条例】

1993年10月5日，国务院颁布了《草原防火条例》（以下简称《条例》），标志着我国草原防火工作步入法制化轨道。《条例》的实施，对加强草原防火工作，有效预防和扑救草原火灾，减少火灾损失，发挥了积极的作用。但随着经济社会的发展，我国草原防火工作面临的形势发生了一些变化，主要表现在：草原作为重要的生态保护屏障和牧民的基本生产资料的作用日益凸显，对草原防火工作的要求越来越高，需要在总结实践经验的基础上，完善草原火灾预防、扑救和灾后处置等制度；进一步明确各级人民政府、草原防火主管部门、有关部门及单位在草原防火工作中的责任；按照应急管理工作的要求，需要进一步加强草原火灾监测预警、快速反应和综合扑救等方面的制度建设；1993年《条例》的法律责任部分对违法行为的处罚力度偏轻，对一些违法行为没有规定相应的处罚措施，难以有效制裁各种违法行为，需要进一步完善。为适应新形势的要求，根据《中华人民共和国草原法》和草原防火工作的实际，2004年开始着手对1993年发布的《条例》进行修订。

新修订的《草原防火条例》，于2008年11月19日经国务院第36次常务会议修订通过，2008年11月29日国务院第542号令公布，自2009年1月1日起施行。新修订的《条例》突出了草原防火应急体系建设，细化和完善了草原火灾的预防、应急扑救措施，强化了法律责任。新修订的《条例》的实施，对健全草原防火工作体制和机制，提高应急防控能力，有效防止重特大草原火灾的发生，为牧区经济社会又好又快发展创造良好氛围，具有重要意义。

【草原司法解释】

近年来，受经济利益驱动，各类破坏草原资源现象日益突出，特别是非法开垦草原、非法使用草原等行为屡禁不止，需要严厉打击，发挥刑罚的威慑作用。但由于缺乏明确具体的定罪量刑标准，各地在草原执法和司法实践中对应否追究犯罪嫌疑人刑事责任的问题时常产生争议，影响了刑罚作用的有效发挥。2010年5月，最高人民法院应农业部的商请，启动了《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的制定工作。

最高人民法院研究室在开展专题调研、召开座谈会、征求各省高级法院和最高人民法院5个刑庭意见、召开专家论证会的基础上，反复研究修改后形成征求意见稿，并将征求意见稿送请全国人大常委会法工委刑法室、最高人民检察院法律政策研究室、公安部法制局、农业部等单位征求意见后，修改形成了送审稿。《解释》送审稿先经最高人民法院刑事审判委员会审议通过后，报请最高人民法院审判委员会审议。推动《解释》的出台，将为依法追究破坏草原资源当事人的刑事责任提供重要依据，对进一步增强草原执法的威慑力，依法保护草原资源和生态环境，具有十分重要的意义。

【草原法配套法规规章】

“十一五”以来，各地积极加强草原法配套法规规章的制定、修订工作，草原法律体系进一步完善。农业部相继制定和修订了《草原征占用审核审批管理办法》《草种管理办法》等部门规章。西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆相继制定出台或修订了《草原法》的实施办法或条例，制定出台或修订了《草原法》的实施办法或条例的省区已有9个。各地还根据当地草原管理工作的实际需要，出台了具有地方特色加强草原保护建设管理的地方性法规和政府规章。如内蒙古率先在全国出台了基本草原保护条例；宁夏出台了禁牧封育条例；四川阿坝藏族羌族自治州出台了实施《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》的变通规定，甘孜藏族自治州出台了草原管理条例；青海果洛藏族自治州出台了草原管理条例；新疆巴音郭楞蒙古自治州出台了巴音布鲁克草原生态保护条例，克孜勒苏柯尔克孜自治州出台了草原管理保护条例，和布克赛尔蒙古自治县出台了草原生态保护条例；部分省区还制定了一系列涉及野生植物、草原承包、草种、草原防火等规章。草原法律体系的进一步完善，为草原执法工作提供了更加良好的制度保障。

【草原植被恢复费征收使用管理】

“十一五”以来，各级草原监理机构切实履行职责，加大草原植被恢复费征收使用管理工作力度。

一方面，不断完善法律法规和政策依据。如2007年甘肃省出台了《甘肃草原条例》，明确草原植被恢复费的具体标准由省人民政府依照国家有关规定制定，并将采集或者出售草原野生植物的单位和个人也纳入草原植被恢复费征收范围。同时，在省农牧厅、草原监理站的协调努力下，甘肃省在全国率先制定出台了草原植被恢复费收费标准和管理办法，为依法开展草原植被恢复费征收工作提供了法律法规和政策依据。

另一方面，积极沟通协调争取支持。农业部积极与财政部、国家发改委沟通协调，在2010年推动两部委出台了草原植被恢复费征收的文件。国家层面的政策文件出台后，各地草原行政主管部门和草原监督管理机构不断加大与价格主管部门和财政部门的沟通协调力度，在完善草原植被恢复费征收政策方面取得了积极进展。除甘肃省在此之前已出台相关政策外，还有河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、云南、西藏、青海、宁夏等11个省区相继出台了草原植被恢复费征收的政策文件。通过依法开展草原征占用管理和草原植被恢复费征收工作，遏制了乱征乱占草原行为的发生，也进一步树立了草原监督管理机构的执法权威，增强了草原监督管理机构的影响力。