湖北传统农区推进城乡一体化的探索与实践

余茂辉

（武汉轻工大学 湖北县域经济发展研究中心，湖北 武汉430023）

统筹城乡发展，加快城乡一体化步伐，是有效缩小城乡差距，破解“三农”问题的有效途径，也是现阶段我国经济社会发展战略的必然选择。荆门市地处湖北中部、江汉平原西北部和“两圈一带”结合部，素有“荆楚门户”之称，是全国粮食主产区和湖北农业生产的典型代表区；人文、农业、农耕文化源远流长，境内“屈家岭文化遗址”是中国农耕文化的发祥地之一，距今已有5000多年的历史。现辖京山县、沙洋县、钟祥市、东宝区、掇刀区和漳河新区、屈家岭管理区、荆门高新区，国土面积1.24万平方公里，人口300万。近两年来，荆门市以科学发展观为指导，大力实施“1331”城镇发展战略，走出一条以新型城镇化带动城乡一体化发展之路。2012年底，全市城镇化率51.2%，比2010年提高5.7个百分点；农民人均纯收入9240元，增幅连续4年高于全省城镇居民收入增幅，城乡居民收入比缩小为1.88：1，城乡一体化发展取得了可喜的成绩，积累了宝贵的实践经验。

一、规划先行，构筑城乡发展一体化新格局

推进城乡一体化（简称“两化”），规划是前提。荆门市以抓规划为重点，集中两年时间着力健全城乡规划体系，强化规划衔接统筹，创新规划管理机制，构筑了城乡一体化发展新格局。

一是健全城乡规划体系。近两年，荆门市集中力量，投入近2亿元用于城乡各类规划编制，使全市城镇总规划和村庄规划及城区近期建成区控制性详细规划编制做到全覆盖。强化规划编制完善的督查考核，将编制规划作为年度工作考评的重要内容，通过召开规划编制推进会、定期通报规划编制进度、公开晒规划等形式，促进全市城乡规划体系的健全完善。高起点、高标准编制“中国农谷”发展规划、荆门城市发展战略规划，推进新一轮荆门市总体规划修改、县市区及重点镇总体规划修改、“一核六片十五园”等工业园区控制性规划、各类专项规划编制工作。

二是强化规划统筹衔接。在城乡一体化发展战略下，按“全域荆门”的理念和城乡统筹的要求，全域规划城乡发展蓝图，对1.24万平方公里市域空间进行高起点、大手笔整体谋划，建立了覆盖城乡、纵横相连的规划体系。纵向上，统筹编制市、县、乡、村四级规划；横向上，强化基础设施、产业发展、土地利用、社会事业、生态环境等子规划的科学编制和深度融合，形成了全面覆盖、互为支撑的规划体系。［1］强化规划管理部门对各类规划统筹协调和业务指导职能，确保各领域、各层次规划有序衔接。各县市区和乡镇都按产业向园区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中的新要求，高起点修编完善各类规划。

三是创新规划管理机制。强化市（县、镇）长管规划机制，建立城市规划建设管理周六例会制度，由市长召集有分管副市长和副秘书长、四区五部门参加的策划、评审、协调会议，研究重大项目规划建设问题。建立县（市、区）长和乡镇长定期讲城镇规划、园区规划、新区规划的讲评规划制度，逼着各级领导做规划管理的内行。强化重点区域的规划管控，加强对城镇周边、景区周边、公路干道沿线规划管控，实行集中统一管理。强化农村建房规划管理，制定“三村”（城中村、城郊村、园中村）整村推进城镇化的意见、加强全市交通干道沿线村庄规划和环境治理的意见等文件，禁止乱建房、浪费土地现象的发生。制定农民建房图集，推荐12种具有荆门地方风貌特色的建筑风格，在农村大力推广应用。

二、试点示范，构建城镇科学发展新体系

荆门市立足实际，按照“以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展”的方针，以《湖北省城镇化和城镇发展战略体系规划》为指导，大力实施“1331”新型城镇发展战略，加快建设鄂中城市群，着力构建荆门1个中心城市，钟祥、京山、沙洋3个中等城市，以3类重镇（镇级市、工业重镇、旅游三产重镇）为节点，1000个农村新社区组成的新型城镇发展体系。［2］

一是加快中心城区和县市城区建设。按产城融合的理念，加大建园区、建新城力度。荆门中心城区“一心四城”的空间布局初步形成，44平方公里的“零工业”生态新城——漳河新区建设已全面启动，北城新区、荆门高新区、荆门化工循环产业园区建设加快推进，100平方公里、100万人口的鄂中区域性大城市建设序幕全面拉开。钟祥、京山、沙洋3个县城按现代中等城市目标加快建设。加强城市基础设施和公共服务设施建设，市政府每年投入30亿元，用于城市扩容提质工程建设，中心城市要素集聚和环境承载能力明显提升，产业集聚与人口集聚、产业功能与社会功能实现有机统一。

二是强力推进镇域城市建设试点。为切实发挥重点镇在统筹城乡发展的重要节点作用，走出一条具有荆门特色的新型城镇化发展道路，荆门市在京山县、沙洋县、钟祥市、屈家岭管理区4个镇（办事处）开展镇域城市建设试点，并出台了《关于开展镇域城市建设试点工作的意见》，提出在稳定区划的基础上，通过政策扶持、体制创新、权力下放，有效整合城镇资源和农村资源，将试点镇加快建成具有较强辐射带动力的小城市、县域副中心、小城镇建设的示范和样板。市、县两级从财政、土地、项目等方面全力支持试点镇建设发展，试点镇范围内收取的土地出让金，地方留存部分原则上全额留给试点镇，县级政府每年安排不少于全县（市）总量五分之一的用地指标，直接下达给试点镇等。土地、财政政策的落实极大增强了试点镇加快发展的内在动力和活力。各试点镇都按照城市的标准高起点、大手笔对镇域规划进行了修编完善。试点镇人口和城镇面积大幅增加，镇容镇貌正在发生翻天覆地的变化。

三是着力推进农村新型社区建设。荆门市将农村新型社区建设作为切入点，推动城镇基础设施、公共服务等向农村延伸，加快推进农村城镇化、农业现代化、农民职业化，积极探索以新型城镇化引领城乡一体化发展的新路子，提出到“十二五”末，全市城郊、建制镇周边和园区附近新型农村社区实现全覆盖，在规模上要求山区不低于100户，平原不低500户，鼓励一村一社区甚至几村联合建设“万人社区”。围绕提升农民生活品质和促进人与自然和谐相处，按照分类指导、科学规划、突出特色、产业为本、群众自愿的原则，与迁村腾地、农村危房改造、土地整治、移民搬迁、农村环境整治等紧密结合，全市已建成和规划在建的高标准农村新型社区260个，引导农民集中居住，推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元化就业、居住环境改善、公共服务健全，探索一条农民“不离土不离乡”的就地城镇化道路。

三、创新突破，开启农村土地流转和农民转移新进程

新型城镇化和城乡一体化的关键是农村土地流转和农民转移。“两转”的力度决定了城镇化的速度和程度。荆门通过机制创新、政策引导、试点示范、考评激励等措施，促进“两转”工作加快推进，计划到“十二五”末，全市转移农民数量超过农村总人口（2010年为基数）的一半，农村土地流转面积占农用土地总面积的比例超过一半。

1.着力推进土地流转。随着农村城镇化进程的加快，农村土地流转和规模化经营已是大势所趋。荆门市围绕现代农业示范区和新农村试点村镇建设，创新机制，积极探索龙头带动型、村企共建型、股份合作型、土地整治型、合作社经营型等土地流转模式，土地流转正向集团化、板块化、产业链条化发展。全市农村土地流转总面积92.83万亩，其中规模经营面积达到60多万亩，占农民土地承包面积的15%以上。

一是大力培育规模经营主体。出台农村产权抵押贷款等支持政策，鼓励和引导有实力的大户、龙头企业、合作社、城市资本等进入农村成为流转主体。目前，全市通过农村土地流转获取土地经营权，开展集中连片生产经营的现代农业领军人物、农业科技示范户、种田能手等单一经营主体达到3689个，参与农村土地流转的农民专业合作社达到310个。［3］

二是推进土地集中连片流转。按照强龙头、建基地、带农户、促发展的思路，大力引进龙头企业，发展土地股份合作社。农民以土地折股进入公司，做到定量不定位、定权不定地，有效解决了土地“插花”的问题。推行土地先股后转的土地流转形式，对现有的土地专业合作社探索股份化改造的办法，做到宜股则股。在推动土地整村流转同时，正在探索土地整镇流转。

三是着力提升土地流转效益。土地规模化经营，关键是要出效益。如果土地流转之后，还是像以前一样搞传统种植，这样的流转意义不大，也有悖于农业现代化的初衷。荆门市把农业结构调整作为重中之重，着力建设特色优势农产品生产基地和现代农业园区，发展名特优新农产品和优势特色产业，培育“一村（线）一品、一镇一业”区域化特色产业。

四是搭建土地流转服务平台。针对村民反映的土地流转不规范、土地流转利益难保障的问题，荆门市按照“政府主导、市场运作”的思路，整合资源，建立健全县、乡、村三级土地流转服务体系，开展政策咨询、信息发布、土地评估、产权交易、合同鉴证、纠纷调处等工作，为广大农民和经营业主提供规范、高效、优质的服务。

2.着力推进农民转移。要富裕农民，必先减少农民。荆门市着眼于让农民“进得来”，“留得住”、“住得安”、“过得好”，大胆创新，多管齐下，综合施策，在制度创新、住房保障、社会保障、创业就业等方面着力鼓励和引导农民进城。到2012年底，全市共转移农村劳动力45.96万人，占农村劳动力总数的39.7%。［4］

一是着眼于让农民“进得来”，在户籍改革上有新突破。进一步放宽农民进城落户条件、户口迁入限制，简化办事程序，鼓励具备条件的农民工在就业所在地安家落户，引导农民有序向中心城区、县城和小城镇转移。先行先试的掇刀区实现城乡户口统一登记，彻底拆除了横亘在城乡二元体制间的坚硬篱笆。探索“户产分开”的办法，尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，对农村转移人口允许其继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，也可以按照依法自愿有偿的原则，由他们自主流转或处置这些权利。允许进城农民自户口改登之日起两年内自主选择于已有利的城镇居民或农村居民教育、卫生、人口计生、医疗保障等相关政策，真正让农民“两头赚”。

二是着眼于让农民“留得住”，在创业就业上有新办法。农民进城的前提条件是解决就业和生计问题。荆门市坚持两手抓：一手抓产业发展，加快产业园区建设和发展第三产业，支持中小企业和民营企业发展，积极创造公益性就业岗位，努力扩大就业容量，同时，积极引进了中粮、福耀、李宁、华能等一批世界500强和中国500强企业，提供了10万多个就业岗位，让众多的返乡农民工在家门口找到工作；一手抓农民转移培训与创业指导支持，实行规划到户、培训到人，将培训与需求对接，整合培训资源，推行校企联合、订单培训、委托培训等培训方式，促进农民、培训组织、用工企业和劳务市场“四方联动”，增强培训实效。2012年，全市各部门转移培训农民6万多人次。

三是着眼于让农民“住得安”，在住房保障上有新思路。“居者有其屋”，住房是农民在城市稳定生活的基本需求。荆门市充分发挥政府的主导作用，积极推进保障性住房制度改革，允许具备条件的进城务工人员申请购买经济适用房、租赁公租房，鼓励招用进城务工人员数量较多的企业和工业园建设农民工集体公寓，让农民工灵活选择可住、可租、可买，为进城转移过渡创造条件。同时，还积极探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓，特别是将住房保障与提高农民工进城积极性有机结合，降低农民进城成本。

四是着眼于让农民“过得好”，在社会保障上有新举措。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。荆门市教育、卫生、民政、人社等相关部门积极研究相关配套政策，推动实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共服务、社会保障等领域与城镇居民享有同等待遇。探索将农民工最需要解决的工伤保险、大病医疗保险、失业保险作为重点保障。在“三村”整村推进城镇化中，探索宅基地换住房、承包地换社保的有效形式，允许通过“三村”改造实现身份转换的农民继续享有附着在土地上的集体财产收益权。强化农民工权益保障机制，切实保障农民工权益，真正使城镇成为进城农民工的安身之处、安居之地、安心之所。

四、着眼长远，共建生态幸福新家园

加强城乡环境综合整治，共建生态幸福新家园，是加快推进城乡一体化的重要内容，是关注民生、改善环境、提升形象的具体体现。近两年来，荆门市着眼长远、以创促建，深入开展城乡环境综合整治，建立了一套科学化、精细化、标准化的城乡环境治理长效机制。荆门中心城区以全国总分第二的成绩获得“国家园林城市”称号，以全省总分第三的成绩连续第四次获得湖北省城镇规划建设管理“楚天杯”奖。京山县被命名为国家园林县城，被中央文明委授予“全国文明县城”称号［5］。

一是着力提升城镇管理水平。成立以市长为主任的城市管理委员会，建立“大城管”工作格局。确定“一年常态化、两年精细化、三年大变化”目标，制定并实施中心城区城市管理三年行动计划。实施市区城管体制改革，建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城管模式。建立城市管理考核评比制度，健全日巡查、月评比、季考核、年评定的长效机制。推进网格化社会管理和数字化城市管理，投资3500万元，建成了集“社会管理、城市管理、治安管理、交通管理”于一体的“四管两心”管理平台，强力推进环境卫生、广告招牌、控违查违、建筑立面等“八大整治”，机械化清扫作业率达70%；推进市容环境美好示范路创建，拆除各类户外违规广告6800余块。落实镇村环卫管理人员，建立工作机制，实行城乡环卫全覆盖。

二是大力实施“秀美家园”行动。以“万名干部进万村洁万家”活动为载体，以“中国农谷”核心区，“荆三角”现代农业示范区、杨竹流域生态文明新农村建设示范区为重点，着眼于规划布局秀美、村庄环境秀美、精神文明秀美、田园风光秀美、社会和谐秀美，大力实施生产发展、生活富裕、生态良好“三生”融合“秀美家园”行动。完善以奖促治政策，美化农村面貌，提升农村形象。重点治理辖区公路、河道、桥梁、铁路周边的卫生死角；全面清理村内、村外、村庄连接处的积存垃圾及周边白色污染。推进乡镇污水、垃圾处理等设施建设，完善农村垃圾收集和处理系统，实行“村（社区）收集、镇（乡）集中处置或转运”，实现垃圾无害化、减量化、资源化处理。以生态文明新农村示范区和示范村建设为重点，扎实推进宜居村庄建设，保护乡村田园风光和生态环境。

三是集中整治公路沿线环境。荆门市以武荆、襄荆高速荆门段沿线和荆新线、五洋线、境内207国道等公路干道沿线为突破口，狠抓环境综合整治工作。对高速沿线道路、水体、废旧厂房、建筑垃圾、裸露山体、广告牌等进行综合整治，对荆新线、五洋线、境内207国道沿线建筑立面、集镇市政园林设施、镇容镇貌等进行全面改造提档。高速沿线基本形成了白墙黛瓦、风格雅致的景观。境内4条主要交通干线建成四条景色各异、各具特色的绿色生态景观长廊，并对沿线的54个村庄进行整体绿化，使一个村庄成为一个景点。

五、高位统筹，健全以新型城镇化带动城乡一体化新机制

荆门市将新型城镇化作为推进城乡发展一体化的重要抓手，将其作为重大战略写入党代会报告，做到了高位领导、高配机构、健全机制、推进有力。

一是建立高位领导机制。成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长、全体市委常委和相关领导任副组长的新型城镇化和城乡一体化工作领导小组。领导小组办公室由高级领导兼任，按常设机构的要求，抽调人员集中脱产办公，负责对“两化”工作的统筹协调、调查研究、政策制定、指导督办，克服了“两化”工作由多个部门抓、指导协调力度有限、政策措施衔接不紧、相关地方和部门联动不够等问题。参照市里做法，各县市区都将“两化”工作作为重要战略来抓，做到了机构、人员、经费到位。全市形成了上下联动、齐抓共管、合力推进的“两化”工作格局。

二是建立宣传学习机制，一方面通过报纸、电视、广播、网络等媒体广泛深入宣传“两化”工作，另一方面，及时编发工作简报，反映各地各部门推进“两化”工作的动态、经验和做法。通过宣传，全市上下对“两化”工作认知度、支持度、参与度明显提升。加强“两化”工作学习培训，将新型城镇化纳入全市各级中心组理论学习计划。市委主要领导带队分别到成都市、浙江省湖州市等地考察学习“两化”工作先进经验。通过组织召开推进新型城镇化专题报告会，举办经营城镇和农村产权改革试点培训班、全市乡镇长规划建设培训班、全市农村劳动力转移会等形式，着力提高各级干部参与“两化”建设的能力水平。

三是建立督办落实机制。以会议、调研、通报等多种形式督办落实“两化”重点任务。每年年初，召开市“四大家”领导出席的高规格“两化”工作会议，对年度“两化”工作进行安排部署。市委主要领导定期召开市“两化”领导小组会议，听取各县市和市直部门推进“两化”工作情况汇报，研究解决工作推进中的问题，市委主要领导亲自主持召开镇域城市建设试点、城乡规划编制、“两化”工作县（市）委书记汇报会、农村“两转”、环境综合整治等系列会议，对“两化”重点工作进行督办。市委和市政府督察室把“两化”作为年度重点督办工作，一月一督办、一季一通报，保证了各项工作顺利推进实施。

四是建立考评激励机制。先后出台了荆门市推进“两化”重点工作任务及责任分工、工作考评办法、先进乡镇考评表彰办法等文件，建立定性与定量相结合的综合考评体系，做到“两化”工作有任务、有分工、有考评、有奖惩，形成科学有效的激励约束机制。每年年初，根据考评结果，以市委、市政府名义对“两化”工作先进县市区和市直部门进行表彰，市财政专项列支100多万元对获奖单位进行奖励，奖金总额在全市各类奖励中额度最高。

［1］姚桂林，周小丹，梁华.力推融合发展 建设“四个荆门”——我市推进城乡一体化建设实践与探索之四［N］.荆门日报，2012－09－06（1）.

［2］杨富春，叶进，欧晓平.构建城乡发展共同体——荆门推进城乡一体化的探索与实践［N］.湖北日报，2012－09－03（1）.

［3］叶进，高先勇.土地流转的“荆门模式”——我市推进城乡一体化建设实践与探索之一［N］.荆门日报，2012－09－01（1）.

［4］叶进，高先勇.农民转移的“荆门方式”——我市推进城乡一体化建设实践与探索之二［N］.荆门日报，2012－09－03（1）.

［5］叶进，高先勇.新型城镇化的“荆门样本”——我市推进城乡一体化建设实践与探索之三［N］.荆门日报，2012－09－04（1）.