治理理论及对我国大学去行政化改革的启示

黄泽龙，刘璧玉

（广东药学院 a.医药化工学院;b.研究生处，广州 510006）

一、治理理论与大学治理

（一）治理、元治理与善治

英语中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。随着治理被广泛应用于政治、社会、经济等众多领域，不同的学者对其含义也做出不同的界定。治理理论的创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现［1］。而全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性，该委员会于1995年发表了题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排［2］。

当然，治理虽然可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但也不可能是万能的，它不能代替国家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失灵和市场的失灵，也存在着治理的失灵。因此，治理理论还提出了“元治理”（meta-governance）的概念。元治理是西方学者为寻求解决治理理论失灵所用的词汇，而充当元治理角色的仍然是政府，元治理是治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另外一种表述［3］。

治理理论另外一个重要概念就是“善治”。治理的最终目标是达到一种“善治”（good governance）境界，即实现资源效益和公共利益的最大化［4］。经过对有关文献的梳理，俞可平教授将善治的本质特征概括为:它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。并将善治的特征归结为以下六点:合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）和有效（effectiveness）［5］。

总地来说，治理作为一种国家和市场之外的补充手段，在全球范围内被广泛地应用到各个领域之后，已经脱离了其作为具体手段的意义，而是体现了一种社会资源配置的理念，更少的管制，更多的治理，已经成为了一种范式。

（二）大学治理及国外经验

欧洲学者认为“大学治理”一词来自美国，美国第一本研究大学治理的专著是科尔森的《大学和学院的治理》。1973年，卡耐基高等教育委员会将大学治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理。美国著名学者伯恩鲍姆进一步揭示了大学治理的内涵为“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程，一种是董事会和行政机构拥有的基于法定的权力，另一种是教师拥有的权力，它以专业权力为基础”。但“University governance”作为一个固定词汇或术语则是由日本学者早稻田大学前校长奥岛孝康在他的《私立大学的治理》论文中首次使用提出的，奥岛孝康说，自己是在研究“Corporate governance”的过程中考虑到“University governance”的［6］。

考察国外大学的治理模式，由于各国政治体制、经济发展模式、历史传统等国情的不同，各国大学的治理模式也不尽相同，而根据政府对大学的控制程度来划分，大致可以归纳为三类:（1）以法国为代表的中央集权治理模式;（2）以美国为代表的分散控制治理模式;（3）以英国、德国、日本为代表的复合治理模式。当然，因为政府与大学权能关系矛盾在任何时期都或大或小地存在着，所以三种治理类型也并非一成不变，而且近些年呈现出一致的变化趋势，即中央集权制国家开始减弱政府对大学的控制作用，逐渐下放一部分权力给大学;地方分权制国家则开始加强政府对大学的宏观调控，介入大学的一些管理，试图获得一些控制大学的权力;而复合发展型的混合制国家有的加强了政府的宏观调控，有的则给高校进一步放权。因此，我们必须认识到，无论是由分权到集权还是由集权到分权，无论是加强国家控制还是扩大高校办学自主权，重要的是寻找大学自治与国家控制之间的平衡［7］。

总结国外大学治理模式改革的成功经验，主要体现在治理结构的变化上，而这些变化的特征主要体现在三个方面:（1）服务主体的多元化。治理理论强调多元主体的多层治理，为打破公共产品、公共服务的政府垄断开启了新的思路。如英国政府通过扩大社会和家长在教育事务方面的选择权、监督权、参与权，促进学校间的竞争，满足公众多样化的教育需求;同时政府鼓励符合资质要求的多方主体提供公共教育服务。政府在学校和学生（家长）之间充当中间人的角色。政府、社会、学校、学生（家长）都为了改善公共教育的绩效和质量而努力，由此形成一种国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构、强制与志愿的合作。（2）服务组织结构的扁平化。公共教育服务主体的多元化带来了责任和权力的分散，政府不再是无所不包的“全能型政府”。教育公共治理由于多方主体的共同参与呈现出横向分权的趋势，政府不再是唯一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就可以成为某种社会权力的中心。这种权力的多中心化导致了服务机构的非集中化和扁平化。（3）第三部门的蓬勃发展。文森特·奥斯特洛姆（Vincent Ostrom）强调，如果要充分实现多中心的潜力，多中心必须植根于经济、法律和政治领域相互支持的制度安排，而第三部门正适应了这样一种选择。在许多西方国家，政府通过委托和授权的方式让社会机构和学术团体在公共教育服务监管和评估中扮演重要的角色［8］。

二、治理理论应用于我国大学去行政化研究的可行性分析

（一）治理理论具有广泛的适用性

治理理论自产生以来，作为国家与市场之外的另一种解决社会资源配置的途径，受到各个领域学者的追捧，被广泛应用于政治、社会、经济各个领域，而其以理念甚于手段的存在方式，也使其适用性非常广阔，几乎什么领域都能在其中找到适用的“方法”。因此，全球治理、公司治理、政府治理、社区治理、大学治理……应运而生，一时间，治理理论成了全球最热门的前沿学术问题。而治理理论被引入研究大学问题以后，有关大学治理的研究也掀起了一轮高潮且取得令人瞩目的成果，可以预见治理理论用于研究我国大学去行政化问题，也必将产生不少新的研究成果，推动我国大学去行政化改革。

（二）治理理论能为大学去行政化研究提供有力的理论及实践支持

我国有关大学去行政化改革的研究主要兴起于《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）公布之后，且目前绝大部分学者的研究主要停留在定性的政策解读、概念辨析、理论阐释和思路论述方面。我国大学去行政化研究急需先进理论的引入和成功经验的借鉴，而治理理论已经形成的丰富理论体系及众多成功实践经验，恰恰能弥补当前我国大学去行政化研究的不足。

（三）大学治理与大学去行政化的内涵与目标具有一致性

李福华教授对大学治理的内涵是这样界定的:大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排［9］。大学治理的目标就是达到大学的善治，即大学通过寻求更为有效的方法以获得更好的发展。而根据钟秉林校长对“行政化”所下的定义:所谓大学“行政化”，是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理［10］。我们可以整理出“去行政化”的内涵应该包括:减少不必要的政府干预，放权给高校，让高校真正按高等教育发展规律自主办学;避免行政干预，让权给学术，让学术组织真正按照学术发展规律管理学术事务;遵循人才培养规律科学开展人才培养工作。而大学“去行政化”的目标，自然是想通过纠正由于行政权力泛化导致的不按规律办大学的路径重回正轨，以科学的管理，实现更好的发展。可见，两者都有协调各方利益，寻求更为科学的办法，提高办学效益的内容，其内涵和目标具有一致性，只不过大学治理的内涵更为宽泛，而去行政化则主要关注于管理层面。

（四）治理理论能为大学去行政化提供解决方案

大学去行政化，意味着政府将更多的大学管理和监督权限让渡给社会，还权于高校，打破高校内部行政权力一权独大的局面。而政府或高校内部行政权力让渡出来的这部分权力由谁接手，如何规范，才能达到更好的管理效果，也即用什么样的新模式来接替原来的行政化管理模式，是去行政化必须研究和解决的问题。而引入不同的治理理论所发展起来的丰富的大学治理新理论，都可能为大学去行政化提供很好的解决方案。如基于多中心理论的多中心治理模式，可为去行政化后构建新型的“政府—高校—社会”多中心合作模式提供借鉴;基于利益相关者理论的利益相关者治理模式，可为构建高校内部治理结构提供很好的参考。

三、治理理论对我国大学去行政化改革的启示

（一）治理理论对我国大学外部去行政化改革的启示

1.构建新型“政府—高校”关系。政府放权，高校自主办学。“更少的管制，更多的治理”是治理理论的核心理念，特别是大学作为一种学术特征很明显的组织，过多地控制不利于其可持续发展。强调以协调代替控制的治理理论在众多领域特别是国外大学治理取得的成功经验，启示着我国大学去行政化改革也应该朝着“政府放权，高校自主办学”的方向努力，政府把属于高校自主办学的权利下放还给高校，并通过恰当的方式进行监督管理，激发高校的自主办学意识和办学活力，高校依法自主办学，自觉承担起相应的责任，自主管理，自我约束，提高办学效益和办学质量，促进大学的可持续发展。

2.构建新型的“政府—社会”关系。培育社会力量，实行间接管理，政府充当元治理角色。以美国为首的西方大学治理的一个非常成功的经验就是借助社会力量，对高校实行第三方监督管理，既解放了政府职能，又能实现对大学的有效监管。我国大学去行政化改革，不仅要推动政府向高校放权，同样要推动政府向社会让权，通过培育社会第三方机构，并将部分监管权限委托给这些社会第三方机构，变对高校的直接管理为间接管理，这样既解放了政府，由专业的第三方机构进行监管，也能细化分工，提高监管的科学性和实效性，而政府只需充当元治理角色，腾出精力专心掌舵，专注于规划高等教育的宏观发展方向，推动高校解决高等教育改革中的重大难题。当然，由于我国社会第三方力量基础过于薄弱，仍需要经过一段较长时间的培育。因此，政府向社会让权也要视情况进行，以免造成新的乱象。

3.构建新型的“高校—社会”关系。高校与社会实现良性互动。随着现代大学日益走向社会的中心，无论是促进社会经济发展、推动科技进步，还是提高国际竞争力，大学的社会责任和使命越发重大。而国外大学治理通过大学与社会的良性互动取得的成功经验，也给我国大学去行政化改革带来很好的启示，即大学实现自主办学，更有利于大学通过与社会的良性互动以达到更好的办学效果。一方面大学会更主动地关注社会人才需求及社会服务需求，及时灵活调整办学及科研方向，满足社会需求;另一方面是通过引入社会力量参与大学治理，提高治理的科学性和实效性。

（二）治理理论对我国大学内部去行政化改革的启示

1.行政权力回归本位。在大学规模急剧膨胀，管理事务纷繁复杂的今天，行政权力继续大包大揽，不仅不能达到更好的管理效果，反而连自己的本职工作也没有做好，导致产生管理不到位的情况。树立共同治理的理念，发挥各方所长，挖掘各方潜力，是治理理论给予高校的启示。高校内部去行政化，首先就是要让行政权力回归本位，让学术权力管理学术事务，同时降低管理重心，校级管理部门将部分权力下放给二级院部及其他利益相关者组织，形成立体化的治理网络，并将管理重点放在服务一线上面。

2.学术权力管治学术事务。学术事务是大学最主要的事务之一，也是大学异于其他社会组织的一个主要特征，高校的学术事务中，虽然有部分内容接近于行政性质的事务，但更多的是涉及学术性质的事务，而自由是学术的灵魂，这也决定了管理学术事务不能像管理行政事务那样采取令行禁止的行政管理模式，而应该采用更重视协调的治理模式，因此，对学术事务应该采用管理治理相结合的综合管治办法。但不管怎么说，让内行的人管内行的事，学术事务必须由学术权力管治是毋庸置疑的。而对于学术治理体系的设计，也不能采用像行政体系那样等级分明的科层制，有学者提出可以采取类似行会制的方式来适应高校松散型学术组织的管理［11］。

3.利益相关者共同治理。基于利益相关者理论的大学治理理论认为，大学是一个典型的利益相关者组织，教师、学生、管理人员、校友、财政拔款者、与学校有契约关系的当事人、当地社区和社会公众都是大学的利益相关者，而不同的利益相关者通过合适的方式参与大学的治理以保障其利益，是理所当然之事。大学去行政化，就是要把属于这些利益相关者的权限还给他们，让他们能够享受作为利益相关者的权力，也承担起其所应该承担的责任，从而达到共同治理的良好效果。

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［1］James N.Rosenau.Governance without Government:Order and Change in World Politics［M］.University Press，1992:5.

［2］Commission on Global Governance.Our global Neighbourhood［M］.Oxford University Press，1995:23.

［3］赵景来.关于治理理论若干问题讨论综述［J］.人大复印资料:公共行政，2002，（3）:75.

［4］王凤春.治理理论视野下的高等教育质量保障问题研究［J］.内蒙古师范大学学报（教育科学版），2006，19（11）:34－36.

［5］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［6］蔡文伯，杨瑞旭.我国现代大学治理30年来的回溯与反思［J］.石河子大学学报:哲学社会科学版，2008，（5）:12－15.

［7］张圣褀.治理理论视域下我国政府与大学关系研究——以政府为重点分析对象［D］.长春:吉林大学行政学院硕士学位论文，2012:95－96.

［8］刘孙渊，马超.治理理论视野下的教育公共治理［J］.外国教育研究，2008，（6）:15 －19.

［9］李福华.大学治理与大学管理［M］.北京:人民出版社，2012:5.

［10］钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析［J］.中国高等教育，2010，（9）:7 －9.

［11］郑宇涛，薛晓东.理论 现实 文化:高校“去行政化”路径研究［M］.成都:电子科技大学出版社，2012:171.