江苏法治文化建设的实践经验与推进对策

江雪松

(淮阴师范学院法学院，江苏淮安223300)

2012年3月，江苏提出着力构建全国法治建设先导区，进一步创造公平正义、规范有序的法治环境。法治文化，为法治建设提供内生动力，是营造法治环境的标杆。江苏法治文化建设在法治建设先导区建构中应该发挥极重要的作用，依法治国、依法治省基本方略的贯彻实施，须臾离不开法治文化的滋养和塑造。

一、江苏法治文化建设的实践

理论来源于实践，文化是社会实践的积淀。在此意义上，江苏法治文化建设是对长期以来法治江苏建设实践的总结提炼。《法治江苏建设纲要》明确“要在2020年基本实现全省政治生活、经济生活、文化和社会生活的法治化，人民管理国家、社会事务和经济文化事业的全面实现和保障，公共权力的配置和行使得到有效规范和约束”［1］。经过多年实践，江苏探索出不少有价值的实践经验，逐渐凝练出江苏特色的立法文化、执法文化、司法文化，法治建设在全国赫然前居，法治建设先导区的范围与影响不断扩大，“样板效应”明显呈现。

(一)科学、融洽、精当的地方立法文化。

法治江苏对地方立法的要求，最根本的原则是法治化、民主化、科学化，从而在法律制度上保证区域发展重大决策的落实。江苏立法活动从实现“两个率先”的实际需要出发，注重促进经济社会协调发展，生态和谐发展，充分体现科学发展的要求。不断加大立法工作的社会参与度，力求使制定的地方性法规、规章充分反映民众意愿，尽量融洽、精当。在方式上注意将攸关民生的法规条例草案向社会公布，公开征求意见，国内率先举行立法听证会，让各行各业的不同意见充分表达;聘请立法专家，完善立法咨询制度;通过人大、政府网站和省级媒体，向社会公开征集立法项目。在方法上改进立法调研工作，注意听取人大代表和基层群众意见，制定了诸多关涉环境资源保护、市场秩序维护和完善、节约能源与发展新材料、促进科技进步和创新、发展和建设规划、产品质量安全、劳动者权益保护、“三农”问题和农民利益保护、被征收拆迁人利益保护、弱势群体保护、教育医疗社会保障、信用和征信管理、社会治安综合治理和社会管理等方面的地方性法规，体现出科学、融洽、精当的地方立法文化特色，为江苏经济社会发展提供了优良的法律保障，不断营造着良好的法治环境。

(二)公开、服务、责任的依法行政文化。

江苏省委省政府高度重视依法行政，在《法治江苏建设纲要》、《省政府关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》等文件中，提出“进一步强化政府法制建设，严格行政执法，规范执法程序，强化执法监督，大力推进政府工作法治化”，认真落实《政府信息公开条例》、《江苏省政府信息公开暂行办法》，对政府应当主动向社会公开和人民群众申请公开的信息，依照法定程序和时限及时以适当方式予以公开。行政部门充分利用电子政务等现代化信息手段，实行资源、信息共享，有效加强沟通，减少行政成本。以评议考核与责任追究为重点，加强行政执法责任制配套制度建设。把依法行政工作情况作为政府目标管理综合考核和公务员考核的重要内容。2011年，省政府选择10个部门进行预算公开工作试点，对于涉及教育、医疗卫生、社会保障和就业、“三农”、保障性住房等重大民生项目预算安排情况一并进行公开。2012年，除涉密部门外，省级一级部门预算单位全部推行预算公开工作［2］。同时，扎实推进基层政务公开，主动公开土地管理制度改革、集体林权制度改革和农村综合改革措施，公开农业和农村事业投入、集体资产资源处置以及征地补偿、涉农补贴、扶贫救灾资金管理使用情况。社会管理注重发挥群众参与的基础性作用，扩大基层民主，拓宽群众参与渠道，为群众参与社会管理创造条件。

“服务群众、造福人民”是江苏依法行政工作的出发点和落脚点，从江苏民众最关注和江苏当前工作最需要解决的问题入手，督促各级行政机关做到依法决策、依法管理、依法办事，公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保障，切实关注民生。各级政府正在注重从法律的视角，用更广的思路、更多的精力、更大的力度，抓好事关经济建设和人民生活的重大工程，千方百计增加城乡居民收入，改善创业环境，扩大就业渠道，实施再就业工程，完善社会保障体系，提高社会保障水平。江苏省委、省政府于2011年出台《关于大力推进民生幸福工程的意见》，这是领先全国的首个省级民生建设文件。文件提出“一个计划”——居民收入倍增计划，“六大体系”——完善终身教育体系、就业服务体系、社会保障体系、基本医疗卫生体系、住房保障体系和社会养老服务体系。该《意见》系统而全面，切实体现了为人民服务的执政理念。

同时，通过“网络问政”、“阳光纪检”等方式，不断推行行政执法责任制，出台了行政执法监督办法、行政处罚监督办法、行政许可监督暂行规定、行政许可过错责任追究暂行规定等规章，建立规范性文件合法性审查、行政执法权限争议确认、行政执法职能分离、行政执法社会评议、行政违法行为督查等行之有效的监督责任体系，确保包括弱势群体在内的人民群众实实在在地感受到依法行政的成效，为富民强省、“两个率先”创造稳定的社会环境、良好的治安环境和规范的法治环境。

(三)公正、廉洁、能动的司法调审文化。

《法治江苏建设纲要》提出，要促进公正、廉洁、能动司法，维护司法权威，为改革发展创造长期和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境。江苏重点探索并形成了以下卓有成效的做法。

一是明确公正司法、一心为民，着力解决人民群众反映强烈的司法不公正、不公平、不规范、不作为等突出问题。近年来江苏省高级人民法院分别就民事审判、知识产权审判、劳动争议审判发布蓝皮书，并就民生纠纷、劳动争议、环境保护纠纷等公布典型案例，引导社会民众增强法治意识。

二是以职业道德建设为抓手，不断提高司法能力，重点提高司法机关服务发展能力、打击犯罪能力、化解矛盾纠纷能力、维护社会公平正义能力，案件的办理质量和效率明显提高。深化“廉洁司法示范庭”创建活动，开发法官廉洁档案软件，完善司法巡查、审务督查、廉政风险节点防控、法官任职回避等制度。在中国社科院发布的2011年度《法治蓝皮书》中，江苏高院司法透明度位居全国高级法院前列，无锡、徐州中院位居全国中级法院前列。长期重视法院文化建设与法官自身教育相结合，深入开展向陈燕萍同志学习活动，充分结合司法工作的特殊规律和乡土文化的司法实际，总结推广“陈燕萍工作法”。

三是规范司法行为，加强调解对接机制。全省法院、法庭共与2 025个乡镇、街道、社区、村居以及843个公安派出所、754个司法所、249个交警队建立了矛盾纠纷预警、排查、化解的联动机制。健全便民诉讼机制，加强“门诊式”诉讼服务中心建设，加大巡回审判力度，2012年全省人民法庭巡回审结案件131 720件，巡回审判率达56.27%。加大司法救助力度，共对16 336件案件缓减免交诉讼费4 760.13万元［3］。2012年，江苏各级检察院促成轻微刑事案件和解2 533件;民事行政申诉案件中促成当事人息诉、达成和解协议6 555件，占受案总数的81.9%。开通12309检察民生服务热线，24小时受理群众反映的涉法涉诉问题。发出检察建议1 081件，通过设立乡镇检察室、检察工作站、开展巡回检察等方式，强化对基层执法司法活动的法律监督，及时化解农村乡镇、城市街道社区管理中的涉法涉诉问题，促进基层和谐稳定。落实特困刑事被害人救助制度，共向1 488名特困刑事被害人发放救助金590余万元，体现了司法人文关怀［4］。

通过公正、廉洁、能动的司法调审，达到司法为民、司法便民的目的与效果，推进司法审判资源的社会共享，彰显司法的引导、规范、教育功能，促进社会治理的健全完善。

二、江苏法治文化建设的经验与启示

(一)深入宣传法制，文化弘扬法治。

社会管理创新理念下加强法治建设需要着力解决的首要问题，是深入开展法制宣传教育，传播法治理念、弘扬法治精神。省政法综治部门于2011年制定《社会管理创新工程实施方案》，把社会管理创新放到“两个率先”的总体布局中谋划，力争建成富有江苏特色的法制建设先导区。经中央领导批示，《方案》由中央政法委和综治委向全国转发。《方案》特别提出，要加强与人民群众生产生活密切相关的法律法规宣传，使“知法守法、依法办事”成为每一位公民的行为准则。省委、省政府同期出台《关于加强社会主义法治文化建设的意见》，要求强化社会主义法治文化理论研究，把握社会主义法治文化建设的规律，加强社会主义法治文化阵地建设，全面培育“事事有法可依、人人知法守法、各方依法办事”的良好社会风尚。

江苏在法制宣传教育方面的做法和经验主要有:第一，注重分类指导、因人施教，不断激发领导干部、公务员学法用法的内动力，不断增强青少年学法用法的感染力，不断提升市场经营管理人员学法用法的内聚力，不断强化农民和流动人口学法用法的吸引力。第二，注重创新载体，强化实效，着力加强法制宣传阵地建设，着力丰富法制宣传资源，着力优化法制宣传载体，着力创新法制宣传形式。目前江苏已有89个县、4 389个镇村法治文化主题场馆、公园、长廊、街区，建成并投入使用［5］。扬州市创建法治文化名城，于2012年建成全国第一座大型“法治文化体验馆”。第三，建立健全制度机制，强化目标责任机制，强化整体联动机制，强化考核评估机制，强化经费保障机制，强化人才激励机制。

江苏法治文化建设还体现在通过文化的形式表现法治、宣扬法治、倡导法治。多管齐下，着力于把法治文化建设作为“文化江苏”建设的有机组成部分深入推进。一是加大经费支持与条件保障。在各级宣传文化专项资金中拨付专款，重点支持优秀法治文化作品的研创，鼓励、引导发动创作团体、文化单位开发推广优秀法治影视戏曲作品。建立“江阴市法治文化研发推广中心”等数十个创作基地。二是结合区域特色文化建设。挖掘整理具有浓郁地方特色的法治名人故事、法史典故、法言警句等法治文化资源，生动地展示于各类公共文化场所。三是专题活动引导，强力推动法治文化成果产出。“法治文化建设年”、“法治文化建设推进年”先后展开，《江苏法治文化丛书》等著作编辑出版，创作法制故事二千余篇，法治戏曲作品四千余部，法治电视短剧、法治动漫作品、法治美术作品等纷呈不断，《小强进城》普法扑克、《宁宁学法》书签等深化了法治文化作品的教育性与导向性［6］。四是创新载体，拓展法治文化传播途径。2008年，江苏多部门联合出台《关于进一步加强新闻媒体公益法制宣传的意见》，积极引导和协调新闻单位做好公益法制宣传作品的制作、发布工作，检查落实相关作品的刊播，强化媒体参与江苏法治文化建设的动力。开设《法治集结号》、《法治现场》等电视广播报刊法制专题(专栏)，广泛运用楼宇广告、户外电子显示屏和公交、地铁内设TV等新型广告传媒进行法制宣传，形成了“舆论广覆盖、媒体大联动”的法治文化传播良好格局，取得很好的社会反响。

经由长期努力，江苏法治文化建设的运行体系趋于完善、法治文化成果精彩纷呈、法治文化阵地不断扩大，通过文化弘扬法治的良性机制已然形成，得到了群众的充分肯定和高度认可。

(二)文化融入司法，民俗化解纠纷。

江苏有着几千年的文化和历史积淀，江苏人民在长期生活和劳作中形成的民俗习惯源远流长。江苏的民主法制建设一直重视这些具有隐性约束力的规范，对于稳定社会秩序、缓解人民内部矛盾、构建和谐社会有内生功效。在实践中，立法、行政、司法机关都很注重善良民俗习惯，特别是江苏各级司法机关善于运用民俗习惯处理纠纷，有助于营造和谐的社会环境。姜堰市人民法院先试先行，于2007年制定《关于民事审判运用善良风俗的若干意见》，并先后制定了7个分别关于婚约返还彩礼、赡养、分割家庭共有财产、商事、执行、保密的指导意见，编印成小手册，赠送给全市400多个基层调解组织，先后举行了数场培训班，结合典型案例进行宣讲辅导。经过几年探索实践，民俗习惯司法运用在姜堰法院辖区内产生了积极的司法、社会和文化效果，提高了司法公信权威的效果，促进社会和谐的社会效果，传承优秀法律文化的良好效果。这些做法在社会上引起了很大反响，《人民法院报》等多家媒体对其进行了报道，向全国推介。在总结基层实践经验的基础上，2009年，江苏省高级人民法院出台了《关于在审判工作中运用善良民俗习惯有效化解社会矛盾纠纷的指导意见》，用于指导全省各级法院的司法审判工作，更好地实现定纷止争、案结事了的司法目的，实现了审判的法律效果和社会效果的统一。

江苏民俗习惯的适用具有以下特点:第一，适用领域主要集中于婚姻家庭、继承、赡养、相邻关系等传统民事领域;第二，适用环节集中在调解环节，司法调解是善良风俗司法适用的主渠道;第三，呈现出地域性特征，受地区经济社会发展的制约性较大［7］。基于省内区域人文环境的不同，苏南、苏中、苏北三地法院法官运用民俗习惯的侧重点有所不同，具体方法不一，但还是形成基本共识:一是，争议事项的裁判，法律和政策有明文规定的，必须适用法律和政策，没有明文规定时，才可在法律许可的自由裁量范围内适用民俗习惯，明确了民俗习惯在司法运用中的补充性地位;二是，参照适用民俗习惯时，注意区分良俗和恶俗，作为裁判参照的民俗必须是善良风俗，具有正当性、合理性，符合社会正义价值取向;三是，法官在裁判文书中须对适用善良风俗的必要性作充分说明，做到理明情晰，消除当事人及社会疑惑。

三、继续推进江苏法治文化建设的对策和建议

(一)进一步明确江苏法治文化建设的目标和走向。

中共十八大报告明确要求“深入开展法制宣传教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，强调“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法，徇私枉法”，报告全文对法治精神、法治观念、法治理念、法治意识、法治思维和法治文化等概念范畴均有提及，也对领导干部学法用法尚法守法提出了文化层面的更高要求。法治文化是社会主义先进文化的重要组成部分，也是法治建设的灵魂。把贯彻依法治省基本方略与发展社会主义先进文化结合起来，把繁荣法治文化与深化法治实践结合起来，是法治江苏正确的目标和走向。江苏坚持走传承与创新并举、培育与推广并重、引领与实践并行的法治文化建设之路，探索出一条文化与法治繁荣发展的可行性路径，为其他地区的法制建设与文化建设提供可借鉴的现实范例。

(二)进一步挖掘培育区域法治文化资源。

“一个民族或社会群体的法律文化传统，具有整合或凝聚该民族或社会群体的功能。”［8］前文曾述及常州法学名家传记的编辑出版、姜堰法院系统灵活借鉴利用当地民俗习惯判案，这些发掘本土区域法治文化资源的做法，值得全省各地学习和推广。

当然，注重文化传统并不等于完全接受传统。应该将自身文化传统与外来文化进行有效整合，否则，自身文化传统，也会固步自封，难以创新发展。例如，南方某市曾颁布《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》，其出发点是想将“公众参与”这一行政民主化的世界潮流与党的群众路线传统相结合，以解决警力不足的问题。公安机关号召并以物质奖励的方式鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通管理，但很快遭到民众执法权限、公民隐私权等质疑，引发了一系列连锁反应，最终被叫停，落下“朝令夕改”的负面评价。这一未从文化深层完善的制度设计所带来的教训，需要在法治江苏建设的进程中警觉。“法律不只是世俗政策的工具，它也是终极目的和生活意义的一部分。”［9］如果缺乏对法律中文化要素的充分注意，我们就消除了它施行正义的能力，甚至可能夺去了它生存的能力。

(三)进一步增强江苏各级领导干部的法治理念。

深入推进“两个率先”，着力建构法治建设先导区，当务之急是贯彻落实中共十八大精神，端正广大干部的思想认识，切实增强法治理念，提高各级领导干部科学执政、民主执政、依法执政水平。建立全省各级领导干部法律知识任职资格制度，保证领导干部带头学法遵法守法、依法决策、依法执政，这对树立法律的权威和法治的公信力，具有至关重要的引领示范作用，对社会大众具有最直接、最深刻的影响力。

应高度重视立法、执法、司法等法治实践对江苏法治文化培育的基础性作用。从立法层面看，领导干部的决策体现着执政党的意志与人民利益的统一，而地方性法规的制定首先经由领导干部的民主决策。从执法层面看，政府运用行政许可、审批、登记、备案、行政处罚和行政监督等行政管理措施对经济社会生活进行管理，其工作涉及人民群众生活的方方面面，关乎人民群众的切身利益。江苏《省政府关于加快推进法治政府建设的意见》(苏政发［2011］31号)要求制订领导干部依法行政知识培训计划，建立法律知识学习培训长效机制。从司法和法律监督层面看，法律精神的外化不仅仅依赖于文字，更重要的是依靠制度和裁判予以诠释和说明。正如培根所说:“一次不公正的判决比多次不公正的举动祸害尤烈，因为后者不过是弄脏了水流，前者却破坏了水源。”［10］公正司法，完善法律监督机制，坚守社会公平正义底线，司法干部独立、公正、廉洁、高效司法，直接关乎社会对法治的信仰与认同。所以江苏各级领导干部的法治理念，关系到全体公民和全社会对法治文化的认同，是法治江苏建设成败的关键所在。

(四)进一步构建法治江苏建设社会文化教育体系。

充分发挥江苏的人文优势，整合社会各界力量，认真贯彻实施《江苏省法制宣传教育条例》，根据不同对象创新法制教育的手段和途径，增强法制教育的针对性和有效性。实现法制宣传教育的制度化、规范化，切实重视大众化途径，扩大法制宣传教育的覆盖面和影响力，在深度和广度上不断拓展各种新型有效的普法形式，强化实效。引导年轻一代积极学法用法，开展丰富多彩、生动活泼的法治实践活动，增强法治意识，养成守法习惯，努力培养既有较高法律素养又有良好道德情操、充满活力和法治信仰的新江苏人。

加强江苏省法学会及各研究会的团体学术力量，撰写《江苏法治史》，引导法学界、文化界、教育界以及社会各界积极投身江苏法治文化建设与研究，增强法治文化的影响力、渗透力，培育法治理念，弘扬法治精神;组织文学艺术、新闻传媒、教学科研等社会力量共同构建法治江苏的社会文化教育体系，努力把法治文化建设渗透和融入到廉政、企业、城镇、社区、农村、校园、旅游等各种文化建设中去，使江苏民众广泛而持久地受到法制教育与法治熏陶。

［1］ 中共江苏省委关于印发法治江苏建设纲要的通知(苏发［2004］12 号)［EB/OL］.(2004-07-14).http://law.lawtime.cn/d369103374197_1_p1.html.

［2］ 关于做好省级部门预算公开工作的通知(苏政办发［2011］52 号)［EB/OL］.(2011-04-28).http://www.jiangsu.gov.cn/tmzf/zfgb/2011/10/szfbgtwj/201106/t20110627_609128.html.

［3］ 江苏省高级人民法院工作报告——2013年1月21日在江苏省第十二届人民代表大会第一次会议上［EB/OL］.(2013-01-29).http://www.jsfy.gov.cn/fygzbg/2013/01/29100001331.html.

［4］ 江苏省人民检察院工作报告——2013年1月21日在江苏省第十二届人民代表大会第一次会议上［EB/OL］.2013-03-07.http://218.94.117.253/gzbg/707406.shtml.

［5］ 李长山.2011年江苏法制宣传教育状况［M］//李力，龚廷泰.江苏法治发展报告(2012).北京:社会科学文献出版社，2012:267.

［6］ 李长山.江苏法治文化建设实践与思考［M］//江苏省依法治省领导小组办公室.2012年法治江苏建设高层论坛获奖论文集.南京:河海大学出版社，2012:180.

［7］ 眭鸿明，等.江苏民俗习惯司法运用的调研报告［M］//李力，龚廷泰.江苏法治发展报告(2012).北京:社会科学文献出版社，2012:364-392.

［8］ 黄文艺.当代中国法律发展研究［M］.长春:吉林大学出版社，2000:118.

［9］ ［美］伯尔曼.法律与宗教［M］.梁治平，译.北京:中国政法大学出版社，2003:18.

［10］ ［英］培根.培根论说文集［M］.水天同，译.北京:商务印书馆，1983:193.