袁世凯法律思想：改革、复辟、爱国与卖国

华友根



袁世凯法律思想：改革、复辟、爱国与卖国

华友根

（上海社会科学院 法学研究所，上海200020）

从3个方面论述袁世凯的法律思想：首先，在直隶总督与北洋大臣任上，吸收了西方的先进制度，率先实行法制改革、培养司法人才，为清末全面修改法律提供经验、创造条件；其次，袁认为中国不能实行宪法、三权分立、地方自治，所以取缔民主自由等各种人民权利，实行专制独裁、复辟帝制、恢复封建的重刑主义，是封建的君主牧民思想集中表现；第三，对外交涉上，坚决反对英俄帝国主义的分裂外蒙古与西藏阴谋，维护了国家的统一和领土主权的完整。但在《辛丑条约》《善后借款合同》《廿一条》以及民国时期所订100多个条约、协定、合同方面，是十足的卖国主义，完全反映了丧权辱国的思想。

袁世凯；法律思想；清末；宪法；改革；复辟；爱国；卖国

袁世凯(1859－1916年)，北洋军阀头子，字慰庭(又作慰廷或慰亭)，别号容庵，河南项城人。在清末，曾任淮军营务处会办；“驻扎朝鲜总理交涉通商事宜”全权代表；浙江温处道；“督办军务处”差务，训练“新建陆军”；直隶按察使；兵部候补侍郎；工部右侍郎，专管训练；山东巡抚；直隶总督兼北洋大臣；兼政务处参预政务大臣、练兵大臣；兼督办商务大臣、电政大臣、铁路大臣、练兵处会办大臣、军机大臣兼外务部尚书；内阁总理大臣等职。民国时期，曾任中华民国临时大总统、正式大总统、中华帝国大皇帝等职。他带过兵、训练过军队；治过民，用严刑峻罚镇压过农民起义与革命党人活动：他过问立法，处理过民刑案件、财政、教育、吏治、中外交涉等事宜，并要求有章程制度可循；他一度参加维新团体“强学会”，同情资产阶级改良派；也主张搞预备立宪，实行君主立宪，并极力提倡尊孔读经。这些与法律密切相关，因此他具有非常丰富的法律思想。现就以下3个方面来加以论述。

一、改革法制拟订规章

袁世凯基于清未形势，曾主张社会要发展变化，也所谓“应时势之宜，合人群而进化”。法制并不例外，必须进行变革。但变法宜顺舆情，未可操切，缓办亦可。“亦何必如此亟亟，至激成他变”。古今各国变法非易，非有内忧，即有外患，“请忍而待时，步步经理。如操之太急，必生流弊”。(袁世凯《戊戍日记》，见左生舜选辑《中国近百年史资料》初编下册)后来，清政府决定修改法律时，曾下诏要袁世凯等推荐修订法律的人才。袁就与张之洞、刘坤一，“会保刑部左侍郎沈家本、出使美国大臣伍廷芳修订法律。乃奏设修订法律馆，调取研究中西法学人员”。(董康《前清法制概要》) 他也支持清廷搞预备立宪，在天津设立宪法研究所。与此同时，在他所管辖的地区内，对于法制也采取了一系列改革措施。可以概述如下：

将虚拟死罪，如擅杀、误杀、戏杀等犯改为流犯。他曾上疏说，对于擅杀绞犯陈振梆等5名，误杀绞犯张奎云等3名，戏杀绞犯张秃仔1名，“均缓决一次，例准减等可矜……似应照例减流定地发配”。(《袁世凯奏折专辑·奏为光绪26年秋审缓决一次减等各犯缮单折》)这是将虚拟死罪缓决一次，由绞杀改为流放，无疑拯救了不少人的生命。

在天津、保定设立习艺所，令徒犯收所习艺。他说，检阅近年案卷，直隶每年内外结徒犯有100余名，军流人犯除常赦所不原者仍照例发配外，其常赦所得原者为数无多，自应与徒犯一体收所习艺，以归划一。先就省城(保定)、天津分设两所。所内厅屋、工厂、监所、浴场、医室、病室、厨房、厕所，一应具备。并采取了改良狱制的一些得力措施。如建造房屋，应合卫生之道，尤以便于防范管束为要；教导之法，贵在宽严得当，劝惩并施等。而且办习艺所，是考察了日本监狱，吸收了东西方有关这方面的制度的。所谓“前经饬派天津府知府凌福彭赴日本考查狱制，条陈东瀛成法极为详备，经天津道参酌东西法制拟定章程条规，并令省所仿照办理”。(《袁世凯奏折专辑·奏为创造罪犯习艺所办理情形折》)这使徒犯有事可做，可以学到技术手艺，出狱之后也可以借此糊口谋生，当然也是监狱与徒犯劳役的一种革新。

在天津四乡(即周围乡村)举办巡警。袁督饬天津巡警总局道员赵秉钧，先从天津四乡办起，以为各地模范。起先拟章程十二条(即天津《巡警章程》)，得到袁的赞同。于是，开始试办，所需经费以地方本来有的青苗会支更费及赛会演戏一切无益有余之款，酌提充用。视村庄之大小，定警兵之多少。“开办之初，先从清查户口入手，酌定禁令，务去民害，犯者名曰违警，由巡官受理。即警察应有之司法权也”。(《袁世凯奏折专辑·奏为拟定天津四乡巡警章程缮具清单折》)

为了培养司法人才，开设了警务学堂、发审公所、法政学堂。

袁仿照西法，曾在保定设警务学堂，责令巡兵分班学习，并令“警务各官弁入堂讲习”。

关于设发审公所。他说，吏治之要首在折狱。无论命盗重案为民命所系，务当廉得其情，即寻常词讼，亦阎间休戚攸关，均直立为判决。然非通达治理、深明律法而又洞悉民情者，无以察情伪而成信献。为此，于光绪29年(1903年)秋，在天津设立发审公所。他饬令分发到省的即用大挑等人员入所学习，遴派教习董率训导，购备会典、律例、刑案诸书，旁及公法、约章，令其观摩研究，熟习讲求。除了教师训导，自学各种法律之外，又进行审判实习，所谓“即就近天津府县提审案件，藉觇才识而资阅力，造就有用之才，以备良吏之选”。(《袁世凯奏折专辑·附陈在天津设立发审公所片》)

为了培养州县官吏而设法政学堂。他说，直隶省城建立法政学堂，原为造就本省州县吏才而设。但因有用之才，也为其他各省迫需，所以象山东、河南等省也可派人来法政学堂学习。为此，他请首敕下吏礼二部，于山东、山西、陕西、河南、安徽等省举人中，年在40岁以下者，“毋论科分远近与已未注册，咨行各省原籍汇齐拣发来直，考验合格俾入法政学堂肆业，候毕业后视其成绩，分别奏留，并照章给予奖励”。(《袁世凯奏折专辑·附陈设法政学堂预储州县人才片》)

巡警与各种学堂及发审公所之设，既是维护地方治安，也是积极培养执法审判人才，为司法改革创造了条件。

同时，在袁的主持和要求下，还拟订了一系列的规章。如参酌中国古代兵民合一和“泰西各国兵制”，重订《募兵章程》19条；为了中西学兼用，从速造就人才，订有直隶各属中学《暂行章程》、直隶师范学堂暨小学《暂行章程》；对于盐务既有防止私贩的《缉私章程》，又有疏通销路的《变通章程》；为了整顿税务，严查入境土药，令其完清税厘、黏贴印花，拟订《入境土药税厘试办章程》。另外，尚有《军政司试办章程》《保定警务学堂章程》《验疫章程》《陆军讲武学堂试办章程》等。

其中《验疫章程》，袁世凯鉴于八国联军入侵与义和团运动等变乱之后，天津海关查船验病，统由联军派西医管理，华官无从过问。所以，正当议交天津之际，即拟变通办法收回事权。他饬令津海关道督同试用知府屈永秩等参酌西人防疫之法，厘订章程，在大沽北塘各海口；建盖医院，就近由北洋医学堂选派高等毕业生及中国女医前往住院经理。从而，促使改变了过去的“一切章程办法皆由外人主持”，以及“全由洋人作主，以西法治中国人惨酷异常，多至陨命”(《袁世凯奏折专辑·奏为北洋遵旨妥筹验疫办法谨陈详细情形恭折》)的局面。

又民国初期，袁刚为临时大总统时，就下令说，现在民国法律，未经议定颁布，所有从前施行的法律及新刑律，除与民国国体抵触各条应失效力外，“余均暂行援用，以资遵守。此令”。(《袁世凯就临时大总统的公告及其发布的几道命令》，《临时政府公报》第四十一号（三月十七日）附录)也就是说，清末修订的法律已经施行的，如新旧过渡之用的《现行刑律》等，以及资政院议决通过而未及施行的《大清新刑律》等，除了与民国国体抵触各条失效力，其余均可暂行援用。

袁世凯以上的法制活动，实际上也是全力支持了清末的修改法律。除了推荐沈家本、伍廷芳为修订法律大臣之外，既有为沈家本等修改法律提供经验与条件，又有对修订法律馆修改法律措施的积极响应与努力贯彻。如将虚拟死罪的擅杀、误杀、戏杀改为流犯，这是袁世凯于光绪26年(1900年)提出的。而修订法律馆奏准将擅杀、误杀、戏杀虚拟死罪各案，分别减为流徒是在光绪 32年(1906年)。又袁在直隶设立法政学堂培养司法人才，是在光绪32年闰4月(1906年闰4月)，而修订法律馆奏请专设法律学堂，是在1906年9月。至于设立罪犯习艺所，是光绪28年(1902年)，山西巡抚赴尔巽首先提出，经刑部议准，徒犯毋庸发配，按照年限于本地收所习艺。而最早带头响应并实行的是袁世凯在天津、保定建立的习艺所等等。

而袁世凯在任直隶总督与北洋大臣期间，之所以能够采取以上改革法制措施和支持清末修订法律馆工作，首先是为了改变中国落后的面貌，以巩固清朝的封建统治。同时，无可否认，也是吸收了西方资本主义国家的先进法律制度和以法治国的思想。他在为清朝光绪年间刑部尚书、陕派律学鼻祖薛允升的代表作——《读例存疑》写的《序》中所说：“圣朝修明刑制，将博采中外良法，定为宪典……以跻于所谓法治国者。”(袁世凯《读例存疑序》)便是这一思想的集中表现。

二、反对共和制复辟君主制

袁世凯知道宪法与三权分立，他曾经指出，凡文明之国有三大机关：立法、司法、行政。其中立法、行政两机关必有约略构平之势，“彼此切磋讨论，方得真理，若稍编重，是失宪法之精神矣”。(《英使朱尔典谒见大总统》，《袁世凯史料汇刊》第20辑)但他反对民主立宪的共和国制度，而坚持君主立宪，以复辟帝制。所以，在辛亥革命之初，就宣布反对共和制，而维护君主制。他说，中国人民欲为共和国民，是否真能成熟，我之主意在留存本朝皇帝，即为“君主立宪政体”。

中国既然不能建立民主共和国，那末在袁世凯看来，也就没有民主可言。所以，自由、平等、结社、集会、政党、出版、选举、地方自治、三权分立互相制约等，就不可能真正实行，甚至要取消。

关于平等、自由。他说，所谓平等，系在国法上之平等。无所谓贵族、平民平等阶级。非谓一讲平等，即无权力服从之关系。此误认平等二字，也为内政紊乱原因之一。而“所谓自由者，在法律范围内之自由，非谓一讲自由，即可任意自由于法律范围之外也。此误认自由二字为内政紊乱之原因二”。(《袁大总统书牍汇编·政治会议开会训辞》)

关于集会、结社。他说，结杜、集会自由，载在《约法》。自由应以法律为范围；若易公开为秘密，阳假结社、集会之美名，阴为藏垢纳污之渊薮，国法具在，岂便姑容。《刑律》均列有专章，尽可随时逮捕，按法惩办。

关于政党。他说，查政党结合，本为国利民福，所以世界立宪各国，无不有政党。而政党之作用，首重公开。“倘假党证为票布，阴谋不轨，即为秘密结社，显系托庇政党，以为藏身之地，利用政党以为比匪之媒。国法具在，断难宽宥”。(《袁大总统书牍汇编·诰诫政党并禁军人入党文》)

关于出版。当冯上将等请封禁报馆时，他就说，如北京中国报，损害名誉，破坏国家，殊堪痛恨。“所请封拿之处，应毋庸议”。

关于选举。他说，如有藉竞争选举为名，敢于干犯国家法律者，务须督饬该管官吏，即时按照《刑律》妨害选举各罪，从严惩治。无论何人，不得稍涉宽假。“但有违背法令情事，轻则立即制止，重则立加处罚，以维国本而保公安”。(《袁大总统书牍汇编·布告国民注重选举文》)

关于地方自治。他说，地方自治会如有干预词讼，妨碍行政，“立予停办”。会员中如有侵蚀公款公物，彻底清查，“按律惩办”。这是有意制造一些口实，以反对地方自治。

至于三权分立、相互制约。关于司法独立。他说，暂不能实行，一定要等到人才具备、财政充裕之后，“方能收司法独立之效”。关于立法。他说，议会有宪法起草权和议定权，而不能有宣布权。对《临时约法》扩大议会立法权，极表反对。他说：“《临时约法》于立法权极力扩张，行政权极力缩减，束缚驰骤，使政策不得遂行，率至筑室道谋，徒滋纷扰，贻害全国，坐失事机”。(《中华民国史料·中·袁世凯宣布增修约法之经过布告》)而行政权不但要独立，而且要无限扩大。他认为，现在国家处开创之时，当多难之际，与其以挽救之责委之于人民，委之于议会，其收效缓而难；不如得一强有力之政府以挽回之，“其收效速而易”。

在这里，实际上要取消与限制平等、自由、集会、结社、出版、选举、地方自治、组织政党等人民民主自由权利，而欲恢复封建社会的行政兼司法、立法，行政独揽统治大权。

袁世凯为了箝制民治、复辟帝制，他就干预制宪、解散国会、增修《临时约法》、颁布《中华民国约法》、修改《大总统选举法》、通过国民代表大会表决来变更国体。

袁世凯先向国会表明他的制宪主张：为咨宪会议，要求宪法公布权。并派遣施愚、饶孟任、程树德等8委员列席宪法会议及宪法起草委员会，陈述意见；通电各省都督民政长攻击宪法草案。同时，下令解散国民党，取消国民党议员，追缴国民党议员证书达438人。自此，两院不足法定人数，议会也就不复存在。从而达到了解散国会、破坏制宪的目的。

民国三年三月十八日，在约法会议开幕式上，袁提出增修《临时约法》大纲七项，即所谓“1) 外交大权应归诸总统，凡宣战媾和及缔结条约，无庸参议院的同意；2) 总统制定官制官规及任用国务员与外交大使公使，无庸经参议院的同意；3) 采用总统制；4) 正式宪法由国会以外的国民会议制定，由总统公布，正式宪法的起草权亦应归于总统及参政院；5) 关于人民公权的褫夺回复，总统应自由行之；6) 总统应有紧急命令权：7) 总统应有财政紧急处分权”。(王世杰等《比较宪法》第564-565页)于是，约法会议根据袁的意旨，议决《中华民国约法》，并在五月一日由总统加以公布。

同时，参政院(代行立法院职权)为了迎合袁的意旨，就建议修改民国二年十月四日的《大总统选举法》。修改后的《选举法》的主要内容是“一为总统任期改为十年，连任亦无限制：而且凡届大总统选举之年，参政院参政(即总统所任命的官员)如果认为政治上有必要时，得为现任大总统连任的决议。二为总统继承人应由现在总统推荐于总统选举会，由参政院及立法院各选五十人组织，其名额以三人为限，而现任总统则当然得以继续当选”。(王世杰等《比较宪法》第566页)这是新的《总统选举法》，绝对有利于袁世凯。

而民国三年五月一日，由总统袁世凯公布的《中华民国约法》，规定了总统独揽统治权、立法院之上另设参政院、宪法制定权不在国会、人民的自由权利加以限止、怀念清朝皇室与王公贵族等。所以，《中华民国约法》的公布，使民国一、二年间制定的《临时约法》《国会组织法》《众议院议员选举法》《参议院议员选举法》，俱成为废纸。而新的《总统选举法》的公布，使民国二年十月四日的《大总统选举法》也归于毁灭。

此后，袁世凯又鉴于政党无权变更国体，其本人也不便负变更国体的责任。于是使参政院议决《国民代表大会组织法》，并由袁加以公布。根据该《组织法》规定，可以通过国民代表大会投票表决，变更国体，而实行君主立宪。这样，袁世凯就能够名正言顺地复辟帝制了。他曾这样说：“近以国民趋向君宪，厌弃共和……佥请改定国体，官吏将士，同此悃忱，举国一心，势不可遏。予以原之地位，应有维持国体之责，一再致词，人之不谅，旋经代行立法院议定国民大会，解决国体，各省区国民代表，一致赞成君主立宪。民国主权，本于国民全体，予又何敢执己见而拂民心？”(白蕉《袁世凯与中华民国》第258页) 这样，就从民主共和变为君主立宪，袁世凯也就由中华民国总统一跃而为中华帝国皇帝。

袁世凯窃取了辛亥革命的胜利成果，取消了民主主宪、共和制度下所赋予人民的一切民主自由权利，以及保障民主、自由、平等的法律制度。使民主共和制下的宪法、法律，变成废纸，归于毁灭。袁为大总统与洪宪皇帝期间，所颁布的法令如《暂行新刑律补充条例》《戒严法》《惩治盗匪法》《治安警察法》《陆军刑事条例》《海军刑事条例》等，都是危害人身自由、箝制民治的体现。对于这些重典酷法，袁还以为是适宜的、合理的，例如关于《惩治盗匪法》及其《施行法》。袁曾发布命令说；“前颁《惩治盗匪法》所以示立法了准，颁《惩治盗匪施行法》所以济立法之穷，张驰异宜，经权互用，此因时立制之道……将欲除暴安良，非峻法不足以资惩艾，故刑乱不嫌用重，纵奸适以长奸。”(《惩治盗匪法》附大总统申令)

洪宪时期的监牢，更是惨无人道。据反对洪宪帝制嫌疑犯王建中说，他经京师京圻军政执法处非法讯办之后，全身桎梏，押入乙号牢笼，“洎五年夏季，洪宪失败，袁皇帝龙驭上宾，余始得自由，计在押时期已阅十月又二十一日，先后同难者八十四名，生还者仅杭辛斋、罗伟章、牛游尘、傅万年、詹天雁及余六人而已。(甲丙丁戊各牢笼死难者尤众)”。(王建中《洪宪惨史·自序》)这时一牢笼中84个嫌疑犯，生还者仅6人，严刑峻罚折磨死78人。也就是说死了13/14，存活者仅1/14。

以上种种，充分表明了，袁世凯取缔民主自由，复辟帝制的皇权主义。这与他头脑中根深蒂固的封建伦理道德、封建专制独裁、封建严刑峻法分不开。袁世凯主张尊孔读经，“课士之道，以礼法为先，而宗圣尊王尤为要义”。(《袁世凯奏折专辑·奏为遵旨改设学堂酌拟教规谨将试办章程缮单呈览折》)所以，特别强调礼法、尊奉君父。袁世凯维护封建专制，而封建专制是君主独揽立法、行政、司法大权，实行司法行政混合，所以他反对司法独立，要求行政权无限扩大。袁世凯主张严刑峻法，清末他是封建大官、握权重臣，沿用了李鸿章的“刑用重典”，以凌迟、枭首、刺字、就地正法等极刑，来对待所谓罪犯。所以袁署理直隶总督兼北洋大臣后，“在内外政策上，完全继承了李鸿章的衣钵”。(李宗一《袁世凯》，《民国人物传》第一卷) 因此，袁这种专制的皇权主义，完全是古代严刑峻法和中国传统的封建牧民思想在法律上的反映。

三、对中外交涉的处理

(一)袁世凯维护统一、独立与国家主权和利益方面

清末时期，他对于私人所订的契约合同，表示反对。当侍郎张翼私自把开平煤矿、秦皇岛口岸卖与英国公司胡华执管，袁世凯就加以否认。他说，开平煤矿由本国公家筹拨巨款创办，虽有商股实同官产，无任何人可以擅卖。秦皇岛系我自开口岸，本朝自开国以来，向无人有此全权以擅卖疆土。该地段断不能认为英公司所有。因此，“惟有仍请敕下外务部督饬张翼迅速设法收回，并遵照前旨一面与英使切实磋商，以期力图补救大局”。(《袁世凯奏折专辑·奏为英商私买口岸煤矿无意交还，张翼始终支吾拖延迄未收复，仍应请旨敕下外交部暨张翼迅速收回以重疆域而保利权折》)并责令张翼到英国公堂质讼，断不认副约，必须“全数收回，不准稍有损失”。

又旗民赵文荣盗卖罗文峪口外禁地于俄国主教英诺肯提，袁表示反对，有关人员予以革职治罪。同时，指出了不合例不可卖的7点理由。如同治四年会订章程，教士买地须写明教堂公产之字样，此案内仅有主教英诺肯提之名，而无教堂公产之字等。因而，督饬承审查办印委各员向俄主教声明，断令将该地退还。所持印契作为废纸。“并咨明外务部照覆俄国使臣切实声驳”。(《袁世凯奏折专辑·奏为俄国主教误卖罗文峪口外禁地遵旨查办情形折》)从而，维护了国家对矿藏、港口、土地的权利。

民国时期，主要表现在西藏与外蒙古问题上。民国初年，英国企图分裂西藏，要求划分后藏与前藏之间的边界。这一前后藏边界线划分的中英谈判，双方坚持各自的立场，争论激烈。拖了两年之久，最后达成唯一的协议，是组成混合委员会，在西藏和印度的交界西姆拉继续商谈。经过几个星期的谈判，双方达成协议，拟订草案。但总统府和外交部对《草案》中的条款都不满意。当时的总统袁世凯，坚持要对《草案》进行修改。然而他的训令尚未发出，中国代表团竟来电说，协议已经签字。袁得知后，十分气愤，表示坚决抵制，所谓“这完全出乎总统和外交部意料之外。总统对我国代表的这种擅自行动大为震怒，立即召他回京，当面汇报”。(《担任外交官的头十年·边境纠纷及中英、中俄谈判》，《顾维钧回忆录》第二卷第115页)因而，否定了这一协议和《草案》。这是袁世凯反对西藏分裂，捍卫了国家的统一。

1911年10月，武昌起义之后，沙俄认为公开分裂外蒙古的时机已到。一面在北京向中国政府要求外蒙“自治”，以及俄国在外蒙的特权；一面在库伦(外蒙首府)策划外蒙独立，成立以外蒙古活佛哲布尊丹巴呼图克图为“皇帝”的大蒙古国，并出动俄国军队赶走中国政府派驻大臣。另外，沙俄对我国西北领土唐努乌梁海，也有野心，妄图强迫接受其搞“独立”的阴谋。在这面临外蒙古脱离中国的紧要关头，当时以袁世凯为大总统的中华民国中央政府，一面劝谕外蒙古当局取消独立，并要沙皇不干涉外蒙古问题；一面在军事上做好反击外蒙分裂分子对内蒙古进犯的准备；一面制订《蒙古待遇条例》以安抚内外蒙古。

1912年8月19日，颁布了大总统袁世凯签署的《蒙古等遇条例》。《条例》共9条。其中第一条规定：嗣后各蒙古均不以藩属待遇应与内地一律，中央政府对于蒙古行政机关亦不用理藩、殖民、拓殖等字样。这体现了孙中山先生倡导的“五族共和”与民族平等的思想。

其中第四条规定：“唐努乌梁海五旗，阿尔泰乌梁海七旗系属副都统及总管治理，应就原来副都统及总管承接职任之人改为世爵”。(齐钧《中国二十世纪初一项协调民族关系的法制变革——〈蒙古待遇条例〉的制定及实施》，《中国法律史学会2000年年会论文》)这是唐努乌梁海等地区，中国政府委派的副都统及总管，可以世袭治理。

其中第五条规定：蒙古各地呼图克图喇嘛等原有之封号，概仍其旧。这是中国中央政府对蒙古各地喇嘛有策封之权。

其中第六条规定：各蒙古对外交涉及边防事务，自应归中国中央政府办理，但中央政府认为关系地方重要事件者得随时交该地方机关参议，然后施行。这是外蒙古的外交、军事大权都掌握在中国中央政府，维护了统一和国家的主权。但在必要时，也要征求该地方政府的意见，以体现尊重民族风俗习惯、民族平等的精神。

1913年11月5日，袁世凯的北洋政府与沙俄商订了《中俄声明文件》：俄国承认中国在外蒙古之宗主权，中国承认外蒙古之自治权。并且，俄国驻华公使和中华民国外交总长同时发表《中俄声明另件》，主要主容是：“俄国承认外蒙古土地为中国领土之一部分”；“关于外蒙古政治、土地交涉事宜，中国政府允与俄国政府协商，外蒙亦得参与其事”；“外蒙古自治区域应以前清驻扎库伦办事大臣、乌里雅苏台将军及科布多参赞大巨所管辖之境为限”。(《中俄声明另件》，《中国近代对外关系史资料选辑》上卷第二分册第347页)这些外交法律文件，基本上维护了中国对外蒙古的主权。

而1915年6月7日的《中俄蒙协约》，主要是承认1913年11月的《中俄声明文件》和《中俄声明另件》的内容，并规定：外蒙古承认中国宗主权，中国、俄国承认外蒙古自治，为中国领土一部分；外蒙古博克多哲布尊丹呼图克图汗名号受大中华民国大总统册封，外蒙古公事文件上用民国年历，并得兼用蒙古干支纪年；凡遇典礼及正式聚会，中国驻库伦大员应列最高地位。如遇必要时，该大员有独见外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗之权等。

1915年6月16日，总统袁世凯根据《蒙古待遇条例》，蒙古各地呼图克图喇嘛等原有封号概仍其旧册封；《中俄蒙约法》中国中央政府有权册封外蒙古哲布尊丹巴呼图克图汗名号。于是任命陈籙为都护使，进行册封活动。总统的册封文说：“尔哲布尊丹巴呼图克图，惠契真如，业持正觉。阐三乘之要旨，为诸部所信从。植范遐方，承庥中土……兹以封册，封尔外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗，于戏！……善扬黄教，宗风益畅于龙沙。扩兹无外之规，进以大同之治，隆称费替，所命其承，钦哉！” (陈祖德《外蒙近代史》第69页)

袁世凯册封的美好赞词与他所赠12箱绸缎、貂皮礼物，使哲布尊丹巴图克图汗接受册封。这既体现了《蒙古待遇条例》中喇嘛封号不变的条款，也反映了中国中央政府行使国家主权。在当时十分复杂混乱的历史条件下，能够做到这样，可见袁世凯的民族政策与涉外法律主张，也有一定的成功之处。

(二)关于维护外国人生命财产与我国丧权辱国方面

袁世凯认为，凡是条约上有规定的传教、通商，都应该保护。他说，各国商民之通商传教，载在条约，凡有乱警的地方，该地方司令官，均应照约实力保护，务使各外国人之身命财产，不致因乱事稍受危险。嗣后各该地方外国人，所有身命财产，如因镇压变乱而直接受损失者，必完全负其责任。

为了遵守《辛丑条约》，以严禁人民的反帝行为。他说，我国与各国所订的公约，其第十款所载，凡仇视诸国之会及伤害洋人之事立禁綦严。倘因内地有乱，而我不能立即扑灭，他人执约以诘责，狡启者从而生心藉端干预，其蹂躏地方，输赏兵费姑不具论，“万一辇毂之下稍有虚警，臣身任封圻，何堪当此重咎”。(《袁世凯奏折专辑·奏为钦奉谕旨据实覆陈折》)这是必须执行《辛丑条约》有关保护洋人的规定，而要坚决扑灭人民仇视洋人的活动。

为了保护契约、合同、传教，对于山东地区被人民的反帝行为所破坏的铁路、矿厂、教堂，应予以赔偿损失。因而，赔偿德国铁路损失11万两，矿务损失1.2万余两，教堂损失4万两。在教堂损失方面，又赔英国3.8万两，赔美国4.5万两。

到民国时期，袁为大总统后，曾提出对帝国主义国家，要“开诚布公，巩固邦交”，对过去清政府所订的对外条约，要切实遵守，所谓“本大总统声明，所有前清政府及中华民国临时政府，与各外国政府所订条约、公约，必应恪守。及前政府与外国公司人民所订之正当契约亦当恪守。又外国人民在中国按国际契约及国内法律，并各项成案例已享受之权利并特权豁免各事，亦切实承认。以联交谊而保和平”。(《袁大总统书牍汇编·莅任正式大总统宣言》)而且，对于已缔结而未办完之事，应迅速举办，以保护帝国主义国家和人民在华的一切利益与各种特权。同时，进一步与帝国主义订立卖国条约，主要是“善后大借款”和“二十一条”。

1913年4月，袁指使他的亲信国务总理赵秉钧等与英法德日俄五国银行团，订立“善后借款合同”。此《合同》最严重的为第五款，是中国政府承认即将指定为此项借款担保之中国盐税征收办法整顿改良，并用洋员以资襄助。中国政府在北京设立盐务署，由财政总长管辖。盐务署内设立稽核总所，由中国总办一员、洋会办一员主管所有发给引票汇编备项收入之报告及表册各事，均由总、会办专任监理。又在各产盐地方设立稽核分所，设经理华员一人、协助洋员一人，该二员会同担负征收、存储盐务收入之责任。而且，以上所言盐务进款帐内之款，非有总办、会办会同签字凭据，则不能提用。这造成了我财权的重大丧失，真所谓“按此巨款外债成立，致盐政管理权落于外人之手，为我国财政史一大痛事”。(凤岗及门弟子编《梁燕孙先生年谱》上，第133页)

1915年，袁世凯政府与日本帝国主义，签订了卖国的《二十一条》。是年5月8日，袁召集大会，报告与日本订立二十一条的经过。他说，我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死为拒。今日本最后通谍，将第五号撤回不议。凡侵及主权及自居优越地位各条，亦经力争修改，并正色声明，将来胶州湾交还中国。其在南满内地虽有居住权，但须服从我警察法令及课税，与中国人一律。以上各节，比初案挽回已多。这“于我之主权内政及列国成约，虽尚能保全，然旅大南满安奉之展期，南满方面之权利损失已巨。我国国力未充，目前尚难以兵戎相见……为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求”。(王芸生辑《六十年来中国与日本》第6卷，《曹汝霖致陆宗舆函》)从而，丧失了大量利权。

不难看出，袁世凯在西藏和外蒙古问题上，无疑是维护了各民族的团结，巩固了国家的统一，抵制了英、俄帝国主义和蒙古、西藏分裂主义的破坏，因而捍卫了中国领土主权的完整。但是，袁世凯在中外交涉中，对于私人如某官员某商人，或某个企业集团与外国人订立合同契约，袁都要求作废，有关人员革职治罪，并令外国人退还合同契约，作为废纸。这是正确的合理的。因为这些官员与商人，往往将土地、矿山、港口或其他资源与外人订立合同契约，导致出卖土地、矿产与各种资源。这有利于捍卫国家主权与财产以及人民的利益。但不够坚决不够彻底。如张翼出卖开平煤矿、秦皇岛口岸一案，一当英国采取强硬压力就表示让步，认为只能争到照副约办理，已无能再争。至于过去清政府与外国订立的条约等，他都加以承认，以为是“正当”的。这是他为了自己的统治地位与利益而屈从于帝国主义政治、经济、军事上的压力。也是他不顾国家主权与四万万人民利益的体现。

又，他当总统后，为了借助外力镇压人民，借外力支持他称皇帝。袁和帝国主义国家先后订立过包括《善后借款》和《二十一条》在内的100多个不平等条约、协定和合同，把税收、铁路、矿山和领土等主权，拱手交给了帝国主义国家，以换取它们对于复辟帝制的支持。这完全是卖国求荣的行为，丧失了国家的主权与司法独立。

可见，袁在涉外法律思想上，相差如此悬殊，其中维护统一独立，捍卫国家主权，无疑是民族与国家至上与尊严的思想反映，也是爱国主义的体现；而丧权辱国，割地求和，是为了借外力以争权独裁和复辟帝制的需要，也是卖国投降思想的反映。当然，在发生战乱之时，保护进行正当活动的外国侨民、商人、传教士的生命财产，这是符合国际法准则的。

四、简短的结束语

总之，袁世凯是吸收过西方的先进制度和法治思想的，在他主持与要求下制订了各种法规和章程，也积极支持和肯定清末根据东西方先进法制修订的各项新的法典、法律，这有利于革旧维新、富国强兵、收回利权，安定社会秩序。他举办巡警学堂、发审公所、法政学堂，培养了各方面的法律人才，为司法改革创造了条件。这在当时是有其积极意义的，予国予民都是有益的。所以，袁在清末修改法律中的作用和影响，也是不可否认的。

他的反对民主自由、主张专制独裁、实行严刑峻法，摧残了孙中山先生奠定的共和制度、民权主义，恢复了封建时代的重刑主义。从而，导致了北洋政府时期民主共和制的不稳定，再度出现帝制复辟，军阀割据混战，人民生命财产得不到保障。但他的治军治吏从严，对于军队将帅与地方官吏的贪污受贿和违法乱纪，所谓“贪墨”、失职违法、“纵兵扰民”，用重典。“如有容受赃贿，一经发觉，立即按律惩治”。(《袁大总统书牍汇编·通令整顿官常文》) 这虽说是严酷一些，但对于改良吏治、严肃军纪、维护社会治安，是有其积极意义的。

袁在对外交涉中，为了争取帝国主义国家的支持，以维护总统的独裁，乃至复辟帝制，而登上中华君主的宝座，不惜丧权辱国，几乎成为日本的殖民地。这是必须批判的卖国屈辱的法律思想。但在西藏和外蒙古问题上，坚决抵制了英国、俄国的分裂阴谋，采取积极有效措施，及时签署公布了《蒙古待遇条例》，稳定了外蒙古各地王公、贵族、喇嘛的动摇情绪，适时重新册封了外蒙古最大的喇嘛，从而维护了中国中央政府对外蒙古的主权。这在当时弱国无外交的情况下，能够做到这样，袁世凯之功不可没。这种维护国家统一、主权完整的法律思想，无疑是进步的，也是爱国的重要表现。

所以，袁世凯的法律思想是比较复杂的，在当时复杂的历史条件下，他是个复杂的历史人物，法律思想也同样。因此，对于袁世凯的法律思想，绝不可一概而论，而是必须具体分析、全面考察。但从他清末戊戌变法之前，同情维新派参加“强学会”；百日维新时期，表面上倾向改良派，暗地里却效忠顽固派，出卖改良派，而全力维持以慈禧太后为首的封建专制政权；到民国时期，先是窃取共和国总统之职位，然后利用自己的权势，迫使国会一再修改宪法和法律(倒退法制)，国外争取帝国主义支持，以及怂恿筹安会制造宣扬君宪主义舆论，而复辟帝制；由共和制下的总统，摇身一变成了君主制下的皇帝。凡此种种，袁世凯的法律思想，从其全过程来看，主要的还是专制独裁的封建牧民思想，传统的封建王权思想，而不是西方的资产阶级民主思想。

注释：

①《二十一条》共分5号，其中第五号是：中国中央政府聘请日本人为政治财政军事等各项顾问；日本在中国内地开设的医院、寺院、学校，允许其有土地所有权；中国重要地方之警察实行中日合办，在中国设立中日合办军械厂，聘用日本技师，购买日本材料；将武昌到九江、南昌，南昌到杭州，南昌到潮州各铁路建造权，许与日本；在福建省内筹办铁路矿山、整顿海口，如需外国资本，先向日本协议；允许日本人在中国有传教之权等。

The Legal Thoughts of Yuan Shi-kai: Reform, Restoration, Patriotism and Quislism

HUA You-gen

(Institute of Law, Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai 200020, China)

It analyzes the legal thoughts of Yuan Shi-kai from three aspects. First, when he held the post of the Governor ofand the Minister of, he absorbed the advanced western system. He was the first one who promoted the legal system reform and trained the legal talents which offered experiences and conditions for the law revising in thelateQingDynasty. Second, he banned all kinds of people’s rights, such as, democracy and freedom, for, in his opinion, constitution, the separation of three powers and local self-government couldn’t be implemented in China. He carried out dictatorship, restoring monarchy and renewing feudal severe-penalty doctrine instead which presented the strong thoughts of feudal monarchy. Third, on the foreign negotiations, he set against strongly the plot of splitting OuterMongolia and Tibet brewed by the British and Russian imperialism. Thus he safeguarded the unity and the territorial integrity of the nation. But, in signing “Boxer Protocol”, “Aftermath Loan Contract”, “Twenty Items” and more than one hundred treaties, agreements and contracts during the Republic of China, Yuan Shi-kai showed completely his quislism and humiliating.

Yuan Shi-kai; legal thoughts; late Qing Dynasty; constitution; reform; restoration; patriotism; quislism

（责任编校：耿春红 英文校对：杨 敏）

10.3969/j.issn.1673-2065.2013.05.020

K258.3

A

1673-2065(2013)05-0090-08

2013-05-27

华友根(1939-),男,上海川沙人,上海社会科学院法学研究所研究员,衡水学院特聘教授.