赛事管理与弱势群体权益保障不一致性的成因及创新管理路径探析

张现成，李成菊，刘 峰，蔡英梅，樊 浩，孙 伟

1 问题的提出

近年来，赛事举办与社会弱势群体权益保障日益结合并成为广大民众的内心期待。尤其是中央政府部署2010年经济发展规划中关于举办大型体育赛事要关注民生、保障民生和改善民生的举措的出台，进一步将赛事举办与社会弱势群体权益保障问题推向了风口浪尖。然而，文献检索表明，以往研究多是探讨赛事举办对社会促进的正向效应，揭示政府赛事举办与社会弱势群体权益保障不一致性的报道则极为少见，探究导致不一致性现象的成因几乎处于空白状态。因此，本研究选择2011年第26 届世界大学生运动会为个案，对导致赛事举办与弱势群体权益保障不一致性现象产生的原因进行分析并提出管理创新路径，无疑对今后我国科学办赛，落实体育为民的战略目标具有深远的意义。

2 赛事管理与社会弱势群体权益保障不一致性现象的基本表现

有关资料显示，深圳大运会举办过程中政府赛事管理与弱势群体权益保障存在不一致性的现象主要体现在以下几个方面。

2.1 赛事安全管理与社会弱势群体生命财产安全保障的不一致性

2011年4月，为第26 届世界大学生运动会的顺利召开提供安全保障，深圳警方推出“禁止租房客拨打110，违者罚款200 元”的举措［1］，这一禁令的出台引起了社会各界对政府办赛安全与社会弱势群体人身安全权益保障的关注。一方面，从“110”的社会职责来看，《中华人民共和国人民警察法》第二条明确规定，人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动［2］。其次，从租房客的社会经济地位和社会来源来讲，属于社会弱势群体一类。深圳这座由1 200 万外来人口和260 万常住人口所构筑的经济窗口城市，相当一部分外来人口属于农民工群体，租住房是以农民工为主体的大多数社会弱势群体得以安居维生的重要渠道。而深圳警方出台“禁止租房客拨打110”的禁令就意味着相当一部分租住该地的社会弱势群体的生命财产安全保障权益在赛事举办期间未能得到有效实现，也意味着政府保障大型体育赛事举办安全同保障当地弱势群体生命财产安全存在着不一致性。

2.2 赛事安全保障与社会弱势群体人身自由保障的不一致性

深圳大运会期间，深圳市公安局实施“治安高危人员排查清理百日行动”［3］。当地警务部门采取“围村铁扫帚行动”，通过对网吧、休闲娱乐场所、出租屋等场所外来人口的外表、举止的观察，对可疑人员进行百日大清理。此外，深圳政府还下发深圳各个救助站《关于劝阻和遣返沿街乞讨流浪人口的通知》。这些举措的出台，虽然从一定程度上起到保障赛事安全的作用，但也对社会弱势群体的人身自由保障权益产生社会性排斥，因而存在着不一致性。正如Cox G，Darcy M 和Bounds M 所说“重大赛事举办期间往往造成大量无家可归的社会弱势群体被限制和监控，会引发当地政府对人权的侵犯”［4］25－27。

2.3 赛事塑造城市形象的政治性与社会弱势群体正当维权的不一致性

2006年3月27日，国务院颁发《关于解决农民工问题的若干意见》以来，农民工问题日益受到社会高度关注。该《意见》强调“农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务”。该《意见》的出台使得农民工合法权益问题，尤其是讨薪问题成为国家和社会共同关注的热点话题和敏感话题。而在深圳大运会举办过程中，为了保障大运安全，深圳市住房与建设局下发了《关于切实做好建筑行业农民工工资结算支付工作共同维护大运会期间社会和谐稳定的通知》。这份文件规定2011年5月1日至9月30日为拖欠农民工工资的“严肃处理期”。其中第六条规定甚至表明，赛事举办期间发生上访等群体讨薪现象“一律严肃处理，造成严重后果或恶劣影响的，追究其刑事责任。”［5］赛事举办从一定程度上本应起到弘扬社会和谐，增强举办城市或举办国家国际形象的作用。而禁止农民工群体上访讨薪不但对该城市的国际形象起到负面影响，而且更强化了政府办赛赛塑造城市形象的社会管理的政治性与社会弱势群体正当维权的不一致性。

3 赛事管理与社会弱势群体权益保障不一致性的原因剖析

在2008 的北京奥运会、2009 的山东全运会及2010年的广州亚运等一系列大型体育赛事成功举办之后，按照常理，举办2011年深圳世界大学生运动会应该更有经验。然而在举办第26 届大运会中所屡屡表现出的赛事管理与社会弱势群体权益保障的不一致性现象，其深层原因究竟源于什么?我们认为导致这种不一致性的原因比较多，但从社会学、管理学的角度来看，主要表现在以下几个方面。

3.1 政府在赛事管理中的双重角色和“片面效应”

社会公共管理理论认为，作为“经济人”的社会政府在“政治市场”上往往追求自己的最大利益，而利益又与自己的政绩有关。政府一方面要实现社会福利的最大化，另一方面又要使自己效用最大化，就会导致政府的办赛行为与办赛目标及社会公共利益，尤其是弱势群体的利益产生偏离。长期以来，我国所形成的竞技体育举国体制格局所导致社会办大事对政府的高度依赖性又促使政府扮演着赛事举办权的拥有者、经营者、行政管理者等多重角色。同时，在计划经济体制思维定势的影响及自利性的驱动下，政府对赛事举办赋予了超常的政治行为，而且试图对赛事举办政治效应进行行政操纵，并在一定程度上模糊了赛事组织职能与行政职能的关系。因此，为了追求赛事举办政绩效应的最大发挥，政府职能部门及工作人员在大型赛事举办过程中会出现较随意、盲目的短期行为。如“清理治安高危人群”等。因而，在缺乏社会监督的背景下，政府机构各职能部门及工作人员对赛事安全管理的全面介入必然造成赛事管理与社会弱势群体权益保障的不一致性。

3.2 赛事举办塑造国家政治形象的敏感性与社会保障体系的不健全性

大型体育赛事举办具有极强的社会敏感性，往往成为社会群体事件的导火索。张现成(2012)等人在研究西方体育赛事组织文化中指出，重大社会事件的敏感性往往促成大型体育赛事尤其是大型综合性国际体育赛事成为进行政治运动的有效工具［6］。历史表明:1968年的墨西哥城学潮，1972年慕尼黑奥运会大血案以及以色列和伊朗等阿拉伯国家的体育组织者往往借助举办大型体育赛事契机，煽动其追随者进行政治活动等一系列社会事件更是证明了大型体育赛事的社会政治敏感性。社会弱势群体就是指那些由于自然、经济、社会和文化等方面的低下状态而处于不利社会地位的劣势人群。弱势群体主要包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人群［7］18－22。在我国，由于社会弱势群体利益表达机制及社会救助制度等社会保障体系尚未健全，近年来，弱势群体通过极端方式来诉求自身利益的行为时有发生。同时，世界上几乎所有国家的新闻媒体都对大型国际体育赛事高度关注，国际形象无疑成为赛事举办国家或办赛城市政府的关注焦点。在这种国家利益至上的制约下必然产生局部利益服从整体利益的现实格局。因此，为了维护赛事举办城市或举办城市的良性国际政治形象，举办政府各职能部门的行政人员在缺乏稳妥思考的情况下难免做出政治形象塑造与社会弱势群体正当维权的不一致性行为。

3.3 赛事组织机构的临时性与体育法制建设的滞后性，政府赛事行为无法可依

我国大型体育赛事举办的组织机构往往都是由举办城市政府牵头组织的临时性赛事管理机构，赛事组织处于非官非民的模糊状态。一方面，从赛事组织的形式来看，大型体育赛事举办大多是由相关的举办城市赛事筹办委员会及国际赛事相应委员会(如奥委会)进行组织，表面上看似乎具有民间社会组织性质;另一方面，从赛事组织成员的构成来看，其成员大多是各级政府官员，因而又具有官办的模糊性。从办赛周期来看，这种组织又是临时性的，大型赛事往往是3年或4年一届。赛事结束以后，赛事筹备组织即被解散，组织成员回归社会各自岗位。此外，我国体育法制建设滞后，体育法制建设跟不上体育事业发展的需要，也未能与国际体育法规实现接轨。现有的赛事管理法律法规可操作性差，层次比较低，涉及面比较狭窄。因此，从筹赛开始，赛事筹办组织机构始终处于政府操纵与控制的弱势地位，而政府全面介入的全权负责制又使得赛事运行缺少社会监督，而政府各职能部门在赛事举办中由于协调信息的不对称性、权限分责的不明确性，且其行为无法可依而各行其是，催生了赛事管理与弱势群体权益保障的不一致性。

3.4 政府在赛事举办中的职能垄断性与社会监督的滞后性

首先，社会公共管理理论认为，作为“经济人”的社会政府在“政治市场”上往往追求自己的最大利益，而利益又与自己的政绩有关。政府一方面要实现社会福利的最大化，另一方面又要使自己效用最大化，就会导致政府的办赛行为与办赛目标及社会公共利益，尤其是弱势群体的权益保障产生偏离。其次，长期以来的竞技体育举国体制决定了政府在很大程度上包揽体育事业，运用计划的手段对体育赛事进行控制和干预。政府在大型体育赛事举办中扮演职能垄断的社会角色，对体育赛事的非生产性定位导致了体育赛事举办性质的政治化，甚至将大型国际体育赛事看成“上层建筑”的组成部分，排斥了社会监督的预先有效干预性。这种政府赛事管理的职能垄断性使得体育赛事的其他功能难以发挥，社会监督明显滞后。因而，容易造成政府赛事管理行为的失范，难以达成政府赛事管理与保障社会弱势群体权益保持高度一致性。

3.5 城乡二元社会的固有偏见

长期以来，传统中国的社会信任是建立在以血缘关系和地缘关系为纽带的基础之上，并表现出“差序格局”和“熟人社会”的特点，人与人之间的信任程度大致依家人—亲戚—朋友—邻居—街坊降低，对陌生人则表现为极度的不信任感［8］11－13。但改革开放使得职业选择范围和社会流动加大，原来的“熟人社会”骤然消失。面对蜂拥而来的陌生的外来人口和不断变化的环境(社会弱势群体增多)，城乡二元社会的固有偏见使得当地居民未能对未来做出合理的预期。信息的不完全，增加了外来社会弱势群体与当地居民之间互动的不确定性。人的理性直觉告知他们，盲目相信彼此比不相信会承担更大的风险，于是，外来的社会弱势群体与城市居民之间形成潜意识的心理防范。再加上涌入城市社会的农民工群体文化程度比较低，综合素质还有待提高等原因，以当地居民自居的政府机构官员难免对这些外来弱势群体在赛事安全保障和维护本土国际形象方面，存在偏见与担心。因此，当深圳政府承办大运会时，不同政府职能部门及工作人员对以农民工为主的外来弱势群体的固有偏见和担心就通过种种失范性行为表现出来。对所谓“高危人群”实行百日清理计划的“铁扫帚行动”是政府职能部门在城乡二元体制思维定势下对外来人口特别是农民工等社会弱势群体存在固有偏见的真实表达。因此，原有城乡二元体制的思维定势也对当地政府赛事管理与保障社会弱势群体权益的不一致性产生重要影响。

4 政府赛事管理创新路径探析

通过对上述深圳大运会举办中政府赛事管理与弱势群体权益保障不一致性的原因剖析，我们提出如下赛事管理路径。

4.1 转变政府管理职能，树立服务赛事与服务民生同等重要的科学发展观

政府各职能部门必须从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识到服务赛事与服务民生同等重要，使赛事举办成为关注民生、保障民生和改善民生的重要手段，成为弘扬先进文化和科学社会主义的有效载体。2008 北京奥运会举办过程中，国家主席胡锦涛明确提出“举办北京奥运要坚持以人为本，注重解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使筹办奥运会的各项工作造福于广大人民群众，使奥运举办成为造福于民的社会福祉”。北京市委书记刘淇提出，举办北京奥运会，实现无零就业家庭、无住违房群众、无重复上访户等五无目标［9］。这些办赛为民的成功经验应该成为今后政府转变职能，进行科学办赛的有力借鉴。同时，政府各职能部门要充分认识到保障弱势群体权益是政府义不容辞的社会责任，也是政府办赛中践行“三个代表”，落实科学发展观的具体体现和必然要求。政府各职能部门要以正确的政绩观更新赛事管理观念，使赛事举办的各项工作体现以民为本，把赛事举办服务于民作为整个赛事举办工作的出发点和落脚点。

要有序地改革垄断赛事举办的政府职能，使政府职能从赛事的全方位介入走向为市场办赛提供各种服务的转换，并赋予赛事组织部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能，不断提高赛事为民的服务质量和服务水平，促使赛事筹办组织成为改善民生、表达社会弱势群体利益诉求的重要组织。

4.2 建立多方参与、相互监督的赛事管理社会化新格局

加强和创新赛事管理，提高赛事管理的科学化水平，就必须建立赛事组委会领导，政府追责、社会协同、公众参与、媒介监督的五位一体化的多方参与，相互监督的赛事管理社会化新格局。在这种格局中，政府各职能部门或工作人员在介入并制定赛事管理规章制度的过程中，必须放开社会媒介批评力度，鼓励社会弱势群体参与赛事管理，让公众对相关信息具有知情权和监督权，同时，充分发挥各方力量在赛事管理中的协同、自治、自律、互律作用，监督赛事管理政策的制定和实施并及时纠正赛事管理中的失范行为，使各种社会力量形成保障赛事举办健康有序的合力，最终达成赛事举办实现体育为民的终极目标。

4.3 完善弱势群体利益表达机制和保障机制，变“堵”为“疏”，妥善处理社会矛盾

大型体育赛事的举办往往选择在经济、政治、文化等各方面高度发达的城市，而这些城市具有各种人群汇聚的复杂性。尤其是在深圳，作为改革开放的先锋城市，从20 世纪80年代后期，首波民工潮开始大量向这里流动。正如美国《时代周刊》所说，“民工潮”是中国社会的特有现象。这些民工从欠发达地区向发达地区转移，是中国社会转型的必然现象。据深圳市统计局2009年统计数据显示，深圳市人口有70%以上来源于外来流动人口，其中50%以上属于来自欠发达地区的农民工。这些民工由于自身文化程度低，法律意识淡薄及乡土情结等原因，是最容易导致群体性事件发生的潜在群体。再加上这些弱势群体利益表达机制的不完善，保障机制的不健全，他们大多容易采用群体上访的方式寻求利益保障。这些潜在矛盾如未能得到及时解决，或者政府采用诸如“禁止农民工赛事期间群体上访讨薪、禁止租房客拨打110”等“堵”的方式，那么社会矛盾在大型体育赛事举办的诱因下，容易快速爆发，如1968年的墨西哥城学潮等。如果采用“疏”的方式，完善弱势群体利益表达机制和保障机制，妥善处理社会矛盾，那么大型体育赛事的举办不但推动了社会的和谐发展，而且为政府赛事管理能力塑造了良好的社会形象，增强了城市管理水平的国际认同。深圳大运会在出台相关“失范性”政策以后，遭到了以人民日报、中国法制报、深圳特区报等媒介主体的全面报道和严厉批评。在舆论批评的压力下，深圳相关政府部门立即向公众道歉，并责成相关职能部门，成立弱势群体利益表达机制临时委员会，协作农民工做好讨薪工作，对拖欠民工工资的相关部门实行责令整改。通过这种变“堵”为“疏”的方式，赛事举办的社会效益得到了更大发挥。因此，完善弱势群体利益表达机制和保障机制，变“堵”为“疏”，妥善处理社会矛盾是促进我国赛事举办与保障弱势群体利益达成一致的有效因素。

4.4 加强赛事法制建设，解放思想，消除城乡二元体制思维定势的固有偏见

自从大型体育赛事举办以来，世界各国为规范办赛，保障赛事安全，制定赛事法律法规做出了巨大努力。但综观这些体育法律法规，无论是我国政府颁布的《体育法》及各单行体育组织颁布的《条例》，还是国际奥林匹克委员会颁布《奥林匹克宪章》、英国的《赛事法案》及各赛事组织颁布各类运动条例，虽然规定了赛制的公平性等规章制度，但是这些法律法规的具体内容主要围绕保障赛场安全，解决赛场纠纷，预防赛场暴力等方面，很少涉及赛事举办中政府机关或工作人员行使公权对弱势群体权益侵害的追责问题，有些内容甚至相当模糊，不具有可操作性。同时，我国政府在大型赛事举办过程中还存在一个不争的事实:一方面，突发事件应急管理预案主要由政府各部门分头去做，缺乏对预案的综合管理，资源共享程度不高，人力物力浪费大;另一方面，部门之间的配合协调无法可依，紧急情况下的指挥权限缺乏必要的授权。为改变这种状况，就必须建立健全有关赛事举办的相关法律、法规，形成有效的赛事安全与弱势群体权益保障结合机制。此外，政府机构职能部门及其工作人员的原有城乡二元体制的思维定势必然产生对社会弱势群体的固有偏见和整体性排斥。

因此，要使赛事举办与弱势群体权益保障保持高度一致性，就必须进一步完善体育法规，加强赛事法制建设，拓展体育法的内涵与外延，明晰赛事举办城市政府的责任与义务，并解放政府机构工作人员的僵化思想，消除城乡二元体制思维定势下的固有偏见，使政府机构及其工作人员在赛事举办中做到有法可依、违法必究，从而使得赛事举办沿着健康有序的方向进行。

［1］深圳政府还有一条超擂人的规定:大运期间，禁止租客打110［EB/OL］.http://forum.home.news.cn/thread/84362917/1.html.

［2］中华人民共和国人民警察法［EB/OL］.http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005－08/05/content_20891.htm.

［3］深圳公安局开展治安高危人员排查清理百日行动排查清理百日行动［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20110411/000100.htm.

［4］Cox G，Darcy M，Bounds M.The Olympic and Housing:A Study of Six International Events and Analysis of the Potential Impacts of Sydney 2000 Olympic［R］.Housing and Urban Studies Research Group，University of Western Sydney，1994:25－27.

［5］大运期间深圳农民工群体上访讨薪将追究刑责［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2011－05－07/045122420885.shtml.

［6］张现成.赛事举办城市居民民生举措的社会知觉与居民凝聚力:居民名声举措满意度的中介作用［J］.体育科学，2012(1):23－33.

［7］姜淑菲.试论弱势群体的社会保障问题［J］.安徽职业技术学院学报，2011(10):18－22.

［8］石礼华.信任缺失的社会心理分析［J］.社会心理，2003(3):11－14.

［9］张现成.广州居民对亚运举办民生举措知觉和满意度及其对凝聚力的影响［D］.武汉:华中师范大学，2011.