我国现行体育社团立法困惑与反思——兼谈《中华人民共和国体育法》立法修改建议

张恩利

1 我国体育社团立法的背景和条件

体育社团是我国公民参与体育活动、实现体育结社权利的重要组织形式，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。我国政府重视发挥体育社团的积极作用，积极运用法律手段依法规范体育社团及其组织活动。随着我国体育事业的不断发展和体育体制改革的逐步深化，大量涌现的体育社团实践问题不仅给我国现有体育管理体制带来了巨大的制度挑战，而且造成了我国体育社团相关配套立法的相对滞后。目前看来，诸如足协裁判员受贿性质的法律界定、体育社团处罚权的适用范围、职业运动员劳动法律问题以及民间“非法”体育社团的认定管理等现实难题直击现行体育社团立法空白，亟待相关部门立法规范。此外，限于当时我国《体育法》急于出台的历史背景，对于诸如体育社团发展这样尚未认识到位的改革难题，统一做出了保守回避的立法技术调整。现在看来，这些在制定之初就已经趋于落后的立法规定，不仅脱离了我国体育事业的发展实际，而且背离了党和政府关于“转变政府职能、加强社会管理创新”的现行政策，严重阻碍了我国体育社团的实体化改革和体育事业的健康发展。［1］

我国体育社团立法再次提上日程，除了受到上述立法背景的深刻影响，更重要的是，现在进行体育社团立法已经具备了较为成熟的立法条件。第一，“依法治体”深入人心，社会各界已就尽快完成我国《体育法》立法修改形成共识。第二，后奥运会时期我国体育体制改革进程加快，体育社团实体化改革有望获得突破。第三，社会民间力量迅速壮大，积极要求参与体育社会管理。第四，国家鼓励转变政府职能，加强社会管理创新。第五，体育社团发展问题丛生，亟待解决，不容回避。综合以上五种影响因素，从主客观两方面构成了我国体育社团立法的基本条件。因此，我们有必要根据体育社团的发展实践，不断健全完善我国现行体育社团立法。

2 现行体育社团法律规定及其立法特点

截至目前，我国体育领域相继制定和出台了包括《体育法》在内的多项体育社团法律规范，与目前已有的社会团体和民间组织立法体系共同形成了以宪法为龙头的中国体育社团立法体系。

2.1 现行体育社团法律规定

第一，宪法关于体育社团的法律规定。宪法作为我国法律体系的根本大法，具有最高法律效力。宪法第2 章第35 条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”。其中对于我国公民结社自由的明确规定，就是我国体育社团立法的根本依据。

第二，基本法律关于体育社团的法律规定。1995年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国体育法》，并于1995年10月1日起正式施行。作为我国体育社团立法体系的基本法，该法不仅决定了我国体育社团的发展方向，而且指导着体育社团的立法活动。秉承国家重视发挥体育社团积极作用的立法指导思想，立法机关在制定《体育法》时，有意凸显了体育社团的重要地位。从立法篇幅来看，《体育法》全文共计8 章56 条，其中涉及体育社团的相关条款不但贯穿该法全文，而且多达13 条，约占总体篇幅的23%。这与社会体育、竞技体育、学校体育等重要体育内容不相上下。从立法体例上看，体育社团立法打破旧例，首度将体育社团主要内容单独设章，并与社会体育、竞技体育、学校体育分章并列。除此之外，其他章节仍有多处相关条款作为具体补充。从立法内容来看，《体育法》着重引导体育社团发挥作用，具体规范体育社团相关活动，如第3、14、29、31、37、38、39、40、48 条分别规定了体育社团在社会体育、竞技体育、奥林匹克事务、体育科学研究、体育教育等领域的具体职能;同时也在第36 条中明确了体育社团的活动范围;最后分别在第42 条和第49、50 条中规定了体育社团的经费来源与处罚权限。

第三，行政条例关于体育社团的法律规定。由国务院制定颁布的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》是广泛适用于包括体育社团、体育基金会、体育类民办非企业单位在内的全国所有民间组织和社会团体的综合性行政立法。此类立法不仅具有普适性，而且对于社团管理进行了全面细致的法律规范，具体包括社团的法律性质、活动范围、登记条件、注册手续、监督管理、法律责任等立法内容。

第四，部门规章和规范性文件关于体育社团的法律规定。国家体育总局就体育社团和体育民间组织进行了专项立法，先后制定颁布了《关于加快体育俱乐部发展和加强体育俱乐部管理的意见》、《全国性体育社会团体管理暂行办法》以及《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》。这些部门立法主要依据全国综合性社团法律规范，其立法内容基本没有超出对应综合性社团立法范畴。

第五，地方法规关于体育社团的法律规定。地方政府依据中央政策文件，结合自身情况，制定诸如《长春市青少年体育俱乐部管理办法》、《四川省体育社会团体管理办法》、《深圳市体育局体育类民办非企业单位登记审查和体育社会团体登记审查行政许可实施办法》等地方性体育社团管理规范，内容相对更加细化，具有可操作性。［2］

2.2 我国体育社团立法特点

总体来看，现有体育社团立法内容基本符合“保障公民体育结社权利，引导体育社团实体化改革”的立法目标。但是具体立法内容却常常表现出行政立法主导、竞技体育主导、缺乏可操作性、回避现实困难等立法特点。具体而言:

第一，行政立法主导。从立法部门来看，包括国务院、体育、教育和民政等相关行政管理部门出台的行政立法数量较多、内容较细，在整个体育社团立法体系中占据主导地位。甚至如果从立法内容来看，人大常委会颁布的《体育法》也可以被认为是一部行政色彩浓厚的体育行政立法，很难被视为全面保障各类体育权益主体的体育基本法。事实上，这种行政立法主导的背后有其深刻原因:首先是立法为政府管理服务。体育社团立法充分体现了党和国家关于发展社会团体组织的政策精神，即“引导发展，加强管理”。既然党和国家将社团组织视为沟通民众、管理社会的好帮手，就必然会要求体育立法实现政府对于体育社团的法制化管理。其次是受制于政府主导的行政管理体制。即使像《体育法》这样的国家立法依然难以摆脱我国政府主导型体育管理体制的制约和影响，时刻渗透出政府对于体育社团的行政管理要求。［3］

第二，配套立法缺位。目前以《体育法》为代表的我国体育社团立法，对于包括保障公民体育结社权利、促进民间体育社团发展、推动体育社团改革与发展等重要的体育社团现实问题规定较少，不仅相关立法内容过于笼统宽泛、缺乏可操作性，而且缺少对于职业(商业)体育俱乐部的立法规范，从而造成了很大的立法空白。这些问题都需要相关立法部门制定体育社团配套立法，不但有助于完善现有立法体系，凸显法律权威，而且能够切实保障相关利益主体，促进体育社团和谐发展。

第三，回避立法难题。体育社团立法的一个重要目的就是引导体育社团实体化改革。通过规定体育社团改革的路径，推动体育社团改革深化。但是现行《体育法》却对此采取了模糊的处理措施，回避了体育社团改革中“政社不分”的关键问题，缺少强制规定政府推进体育社团实体化的法律义务，变相承认和纵容了长期以来“政社合一”的体制顽疾，从而导致体育社团实体化改革长期停滞，难以展开。显然，这种回避难题的立法态度必须在未来的体育社团立法修改活动中坚决摈弃。［4］

3 我国现行体育社团立法面临的困境

《体育法》是我国体育社团立法的基本法，对于宪法之外的其他体育社团立法具有指导意义。因此，我们有必要着重探讨《体育法》的立法困境，以窥全貌。

我国《体育法》颁布实施至今已有十五年之久，虽然为体育社团发展提供了坚实有力的法制保障，但也始终面临着体育社团改革的现实挑战。特别是近年来，随着我国体育事业的快速发展和体育体制改革的不断深化，《体育法》中体育社团的立法规定越来越滞后于体育发展实践。该法对于行政主导的体育管理制度的认可，已经严重阻碍了体育社团的实体化改革。在《体育法》的授权下，部分体育行政部门滥用行政权力，插手行业业务管理，干涉社团内部活动，反对授权社团管理，客观上阻挠了体育社团的实体化改革，并且由此衍生出一系列体育社团发展的现实问题。诸如中华全国体育总会、中国奥委会、行业体育协会等具有官方背景的体育社团，几乎无一例外地出现政社不分、“官民”二重性、内部管理行政化、职权定位混乱等管理难题［5］。这些反映出体育行政部门与体育社团之间管办不分的管理弊端，不仅令体育社团难以实现行业自治，而且也使体育行政部门深陷社会舆论的抨击与指责。然而，追根溯源，一切问题皆缘于《体育法》的双重立法授权。此外，《体育法》对于民间大量存在却未登记注册的体育社团的立法空白，不仅压缩了我国体育社团的发展空间，而且阻碍了公民体育结社权利的实现，从而背离了体育事业发展的根本目标。

除了体育社团深化改革带来的管理挑战，现行体育社团立法冲突也是《体育法》不容回避的现实挑战。在现行体育社团立法体系内，执法部门和司法部门在处理体育社团相关纠纷时经常面临法律适用难题。这是因为，一方面，最早颁布实施的《体育法》作为体育基本法，在体育领域具有最高法律效力，是相关部门执法和司法的主要依据，也是其他体育社团法规文件的立法依据;另一方面，包括《社会团体登记管理条例》和《全国性体育社会团体管理暂行办法》等后续出台的行政法规都是具体规范体育社团及其活动的下位法，其法律效力低于《体育法》。鉴于《体育法》的滞后性和过渡性，后续出台的法规文件显然更加符合体育社团的发展规律和现实需要。但是，由于新法的法律位阶较低，受制于《体育法》的陈旧规定，因此容易导致执法与司法部门在办案时难以准确合理地进行法律适用［6］。

4 《中华人民共和国体育法》体育社团立法修改建议

结合我国体育社团的发展实际与立法现状，笔者就现行《体育法》体育社团立法内容提出以下立法修改建议。

4.1 保持专章立法体例不变

现行《体育法》将体育社团主要立法内容集中单列、独立成章的特殊设计体现了国家对于体育社团发展的重视与支持，修订《体育法》应当继续保持这一特殊立法体例不变。这是因为，体育社团是人民群众在体育领域实现社会管理的重要途径，体育社团实体化改革是体育体制改革的主要内容，对于我国体育事业发展具有重要意义。此外，体育社团专章立法体例的设计符合未来实践发展的需要。随着我国体育社会化、市场化、职业化改革的逐渐深入，必然会有更多重大的体育社团实践问题需要法律规范与法制保障，单章专列的立法模式将为《体育法》日后补充相关立法内容预留立法空间。

4.2 明确体育社团法律性质

体育社团的法律性质是体育社团立法必须明确的首要内容，直接关系着体育社团的定位与发展，同时也是体育社团管理路径选择的逻辑起点。然而现行《体育法》却没有对此作出明确规定，由此衍生出诸如体育社团“官民”二重性、体育社团处罚行政化、裁判员身份认定模糊、体育社团管理纠纷复杂等一系列实践难题。尽管1998年国务院修订出台的《社会团体登记管理条例》首次明确了我国社会团体属于非营利性社会组织，但由于该条例法律效力较低，且颁布时间晚于现行《体育法》，因此不仅无法有效破解《体育法》导致的体育社团发展困局，而且又产生出体育社团立法混乱的新问题。这样看来，唯有根据我国体育社团发展实际，充分协调其他法律规范，在《体育法》立法修改中明确体育社团法律性质，才能正本清源，解决现实问题。因此，我们建议，“体育社会团体”专章中应规定，体育社会团体是我国社会团体的重要组成部分，是中国公民自愿组成、为实现会员共同意愿、按照其章程开展体育活动的非营利性社会组织。

4.3 保障体育社团独立地位

独立性是体育社团生存发展的规律特征，国家立法保障体育社团的独立地位，借以保障公民体育结社权利不受侵犯。《社会团体登记管理条例》规定，我国体育社团具有独立地位，有权依法独立自主地组织和开展体育活动，并且不受包括体育行政机构在内的任何组织与个人的非法干涉。相较而言，现行《体育法》在这方面的保障力度则是有待加强。首先，从立法语言来看，《体育法》第36 条使用“鼓励和支持”等非强制性的语言措辞规定国家的责任与义务，在态度和力度方面显得较为软弱，无法有力体现国家的保障意志。其次，《体育法》对于“体育社团按照其章程组织开展活动”的规定，忽视了体育社团活动的国际性特征。该法仅仅强调体育社团的内部行业规章，很有可能造成国内法与国际体育法之间的法律适用冲突。最后，缺少对于外部力量干涉体育社团活动的立法限制。由于多种历史原因，我国体育社团长期受制于体育行政部门的严格管理，包括体育社团的业务活动和内部管理等社团自治行为都面临着体育行政部门的直接干涉。这种非法越权行为是对体育社团独立地位的最大侵害，必须予以纠正。因此，我们建议，第36 条改为“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程，组织和开展体育活动，任何组织和个人不得非法干涉”。

4.4 明确体育社团管理职权

在我国，中华全国体育总会、中国奥委会等具有官方背景的体育社团长期依存于体育行政部门，对外代表国家独立开展体育社团活动，对内与体育行政部门合署办公，由此形成了我国体育社团管理“政社不分、管办不分、职权不明”的混乱局面。从立法角度来看，这与现行《体育法》第4 条、第31 条之间的立法冲突有着直接的关系。该法第4 条规定，“国务院体育行政部门主管全国体育工作”。据此规定，国家立法授权体育行政部门管理全国体育工作，同时也排除了包括中华全国体育总会在内的其他社会组织管理全国体育工作的权限。但是，该法第31 条关于“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，却又赋予单项体育协会负责全国体育竞赛事务的管理权力。《体育法》这种对于全国体育工作管理权力的双重授权，不仅无法实现政府与社团优势互补的立法初衷，而且混淆了政府与社团的自身职能，从而加重了体育社团管理政社不分的体制痼疾。因此，有必要首先清除我国体育社团管理职权混乱的立法障碍。需要指出的是，仅仅依靠修改《体育法》解决体育社团管理职权混乱是远远不够的。在国家基本肯定现行体育管理体制的改革前提下，《体育法》立法修改难以发生根本变化，只能进行逐步推进的立法妥协。如，允许体育行政部门通过行政授权的方式鼓励体育社团参与体育管理事务［7］。由此，我们建议，第4 条改为“国务院体育行政部门主管全国群众体育工作。国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作，国务院体育行政部门也可以授权体育社团管理全国体育工作”;第31 条第3 款改为“全国单项体育竞赛由国务院体育行政部门授权该项运动的全国性协会负责管理”。

4.5 加大体育社团扶持力度

长期以来，我国体育社团发展步履蹒跚，既有先天发育不足，又受后天环境制约。在我国市民社会发展尚不成熟的现实国情下，体育社团唯有依靠国家和政府的大力支持才能快速发展。特别是体育体制改革之后，政府逐步减少了对于体育社团的财政投入，鼓励、支持体育社团面向社会求发展，积极主动地拓宽资金来源。在这一转轨过程中，绝大部分体育社团难以适应市场经济体制、满足社会需要，很快陷入了发展困境。此时，国家应该给予一些倾斜性的税收优惠政策，以此鼓励企业、个人等社会力量积极支持体育社团发展。然而，现行《体育法》对此规定有所不足。该法第42 条虽然提出国家鼓励社会力量通过捐助和赞助的形式支持体育社团发展，却没有规定国家和政府的应尽义务［8］。因此，我们建议，第42 条改为“国家提供税收减免等优惠政策，鼓励企业事业组织和社会团体自筹资金发展体育事业，鼓励组织和个人对体育事业的捐助和赞助”。

［1］黄亚玲.论中国体育社团——国家与社会关系转变下的体育社团改革［M］.北京:北京体育大学出版社，2004.

［2］董小龙，郭春玲.体育法学［M］.北京:法律出版社，2006.

［3］谢海定.中国民间组织的合法性困境［M］∥吴玉章.社会团体的法律问题.北京:社会科学文献出版社，2004:48－77.

［4］王旭光.我国体育社团的现状及发展对策研究［M］.北京:北京体育大学出版社，2008.

［5］刘凤霞.修改《中华人民共和国体育法》的若干理论问题研究［D］广州:华南师范大学，2004.

［6］张笑世.我国《体育法》修改若干问题研究［D］北京:中国政法大学，2008.

［7］于善旭.《中华人民共和国体育法》修改思路的探讨［J］.体育科学，2006，26(8):71－74.

［8］吴玉章.社会团体的法律问题［M］.北京:社会科学文献出版社，2004.