试论中国非税收入改革及规范化管理

解忠东

(黑龙江省农垦总局非税收入管理局，哈尔滨150036)

1 中国非税收入的现状

我国具有数额庞大的非税收入。根据有关资料记载，全国非税收入总额在1996年达6 000亿元，相比于1985年增长9.6倍，年平均增长8.9%，与同期财政收入相比高出3.3%。其分布情况是:

1.1 不包括财政的政府各部门的集资和收费

严格来讲这部分收入是没有经过有关部门或政府批准，在财政预算内、外游离，即非税收入在制度外的待清理。在地方政府各部门手中集中大部分这样的非税收入，特别在县、乡两级政府的手中集中更为严重。据调查乡镇财政资料显示，自筹资金(通过收费或集资)的乡镇政府在其政府财力中已占到1/3左右。由此推算，这部分非税收入将达2 000多亿元。

1.2 非税收入在财政预算之外

这部分非税收入具体有:一是由国家计委、财政部或国务院批准设立的行政事业性基金和收费。二是由省级计划(物价)部门、省级财政或省级人民政府批准设立的行政事业性基金和收费。根据统计，有关部门及中央政府共设立369项收费项目，其中纳入预算外管理有272项，纳入预算管理的有97项。有关部门及地方政府批准设立有几千项之多的基金和收费项目。这部分非税收入总额高达3 314.7亿元。

1.3 非税收入在财政预算之内

主要项目有:一是国家交通能源重点建设基金收入。二是国有企业上缴利润。三是基本建设贷款归还收入。四是各种专项收入:如教育费附加收入、征收排污费收入、电力建设资金专项收入、铁路建设基金收入等。五是国家调节预算基金收入。六是公产收入、事业收入。七是行政性收费收入。八是罚没收入。由于在预算管理中纳入了这部分非税收入，其支出管理和数量、项目比较规范。

2 中国非税收入规范化管理的措施

开展费改税后，继续保留的收费基本有4类:一是带有惩罚性质的收费，如海洋废物倾倒、超标排污费等。二是政府授权机构或政府机关，根据使用者付费原则，向使用国有资源者收取适当的管理费，如城市道路占用挖掘费、矿产开发管理费等。三是为维护国家主权政府机关实施的收费，如外交部门的签证费、海关监管手续费等。四是政府向城乡居民或法人提供特殊服务和实施特定管理收取的各种注册费、证照费，如婚姻证书工本费、护照费、企业注册登记费等。对保留的这些收费，如何进行规范化管理，措施如下:

2.1 征收管理措施改革

由税务部门负责征收一些数额较大的、方便税务部门进行征收的收入收费;一些分散零星的、在办理公务活动中才能够收取的费用，在办理公务时由有关主管机关一并征收;一些税务部门不便于征收的，且数额又较大、缴费环节与管理行为能够相对分离的收费，由银行统一代收，实行票款分离。

2.2 目录管理制度应尽快建立

由财政部重新审查发布保留的少量规费，实行收费公告制度和收费目录管理，接受社会监督。

2.3 票据管理制度要统一

强化管理源头，预算外资金管理的重要措施就是收费票据。应加强现行票据管理，使票据覆盖面统一规范并加以扩大，增加票据种类，积极控管收费票据的源头，制止各种乱收费行为，监督单位收取的费款及时向财政专户足额上缴。

2.4 财政专户管理统一

管理实施“收支两条线”方式。对非税收入财政实行专户管理，原则上一个单位只能开立一个支出专户，一个收入专户。除财政核拨支出外支出专户只能支、不能收;除财政划解外收入专户只能收、不能支。通过专户管理，财政专户可以使各项收入全额缴入得以保证，对全部支出使用情况进行直接监督，使资金使用效益提高。

2.5 预算编审制度必须统一，使用费款应合理安排

由财政部部门统一审批、编制非税收入和支出的年度预决算，收费资金合理安排，实现制度外和预算内、外资金的综合平衡，统一协调，使资金使用的整体效益逐渐提高，加强财政宏观调控资金的力度，满足各项事业发展和经济建设的资金要求。

2.6 管理权限统一审批，集中管理

政府制定的收费项目和标准，应当与财政预算内资金的供给情况相结合，并对社会经济的承受能力进行全面考虑，严格控制，实行资金管理、标准制定、立项审批一体化。省和中央两级管理，由财政部门负责具体管理工作，由国务院或省(市)自治区人民政府对重要的进行批准。

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