流动人口服务管理方法探究

李 军

（河南警察学院，河南 郑州 45002）

人口流迁，尤其是农村剩余劳动力大规模、跨地域的迁移流动，是当前中国社会转型期出现的一种必然的社会现象。加强流动人口服务管理是构建社会主义和谐社会的重要任务，是社会管理和社会服务的重要内容。我们应当理清思路，创新管理机制，努力实现思想观念的转变。由以社会控制为主的治安管理型向城市统筹规划和综合管理型转变，由重管理、轻服务向管理服务并重，寓管理于服务中转变。在社会管理现行体制下，对流动人口服务管理的模式及具体方法进行系统的研究，以提升流动人口服务管理的质量和水平。

一、以出租房屋为切入点，做好流动人口服务管理工作

对所有出租房屋实行 “旅店式管理”，以出租房的“不变”，应对承租人的 “万变”。对动态的暂住人口实行静态管理，实现 “以静制动”。对出租房屋实行 “人来登记，人走注销”的管理模式，明确房屋出租人的职责，要求 “谁出租谁负责”。对散居在租赁房屋中的流动人口，参照旅店住客登记办法，逐户建立包括租赁登记、居住人口情况登记、房主与派出所签订的治安责任书，房屋平面图等信息在内租赁房屋档案，并录入租赁房屋信息库。对流动人口租房居住集中的 “城中村”实行委托化管理，由社区民警牵头，将租赁房屋委托居民组织或村委会管理，由其绘制租赁房屋户平面图，登记房东及租房人信息，并负责收集租赁信息，办理相关手续。

社区民警每日入户调查是提高各类人口管理的基础，而出租房屋的管理又是社区民警勤务工作的重中之重，是流动人口服务管理的重点工作。努力实现社区民警专职化，让社区民警从纷繁复杂的派出所其他工作中分离出来，专心致志地从事社区工作，保证社区民警有足够的社区工作时间，以此提高工作效率。同时，依靠当地政府，按一定的人口比例 （500-1000：1）招聘专职流动人口协管员，与社区民警一道共同做好这项工作。通过社区民警和协管员每日入户调查、逐街、逐巷、逐楼、逐户进行核查，从中发现流动人口，摸清底数，做到早发现、早登记、早录入、早管理服务。根据房东的表现把出租房屋分为一、二、三级，分类管理。承租人经常变动及有其他可疑情况的为一级，是重点监管对象，社区民警每半月到出租房屋检查一次；房东对配合派出所工作消极的为二级，社区民警每月到出租房屋检查一次；房东积极配合民警工作，依法出租房屋，按规定登记暂住人员的为三级，民警一个季度检查一次。

社区民警通过入户调查，在做好服务的同时，应对寄住在本辖区的流动人口进行身份审查，对无身份证、无婚育证、无固定居所和无固定收入的 “四无人员”，做到心中有数，加强监管清理；对审查合格的及时登记、造册、办证，并进行普法教育；对所有登记、办证的流动人员要做到 “四知、两做到”即 “知身份、知暂住理由、知原户口所在地、知现实表现”，做到 “见面知人，提人知门”，“人来登记，人在管理，人走注销”，对违法犯罪的流动人口进行依法惩处，增强居民的安全感。

发动依靠社区群众，广辟信息来源。派出所党支部要与办事处党组织积极协调，由社区民警兼任社区党支部副书记，这样既有利于社区警务工作，又有利于调动社区干部、群众为公安机关工作的积极性。社区民警通过入户为群众服务加深与群众的感情沟通，在社区干部、物业管理员、房屋中介职员、保安员、红袖标巡逻队员中，物色建立能为我反映流动人口信息的信息员队伍。这样才能全方位构筑触觉深、来源广、反应快的信息网络，从而提高流动人口的动态管控水平。

二、以服务维权为出发点，做好流动人口服务管理工作

坚持以证管人，确保暂住人口不失控。按照 “人来登记，人走注销”的原则，对年满16周岁，暂住一个月以上的流动人口办理暂住证。公安机关出台免收暂住证工本费，为符合条件的流动人口办理暂住证延期手续等多项规定，切实减轻流动人口的负担，提高流动人口的暂住证办证率，同时积极探索实行暂住证向居住证转变的途径和办法，寓管理于服务中，使流动人口生活更加便利，更有自信和尊严。

派出所民警对流动人口进行调查、登记、办证。依托走访活动，组织流动人口协管员，经常深入辖区、企业、租赁房屋等外来人员聚集区域，对外来人员进行 “村（区）不漏房，房不漏户，户不漏人，人不漏项”的拉网式走访排查，对流动人口进行检查登记办证。公安机关定期组织专门力量，开展流动人口信息社会化采集专项活动，按照 “实名、实情、实时、实数”的原则，全面采集流动人口和出租房屋信息，按社区、单位分布特点，将派出所辖区划分为若干网格，先从一个网格开始，采取拉网式清理手段，对暂住人口、出租房屋进行全面彻底排查、登记办证。集中时间，集中力量进行整治，完成后移交社区民警和协管员，实行分类、分层次的常态管理，再进行下一网格登记整理。最终实现全面联网管控。

依托电视台、报纸、公安网站、警务微博、警务QQ等载体，最大限度提高群众对流动人口信息社会化采集的知晓率，宣传有关政策、措施，使广大群众明确责任义务，主动申报登记、办证。进而提高采集率和办证率。同时，根据各地实际，试行利益导向为基础的流动人口 “温馨服务卡”制度。变流动人口被动登记管理为主动办证接受服务。民警负责采集外来人口的照片、身份证号、户口所在地、暂住地址、工作单位和服务场所、工资等项信息，制成服务卡，将信息输入微机管理系统并与治安管理系统联网。 “服务卡”在强化治安管理的同时，在服务群众方面也发挥了很好的功效。免去了群众变更住处重复申办暂住证的麻烦，卡内存入钱后一卡通用，可以代缴水、电、气费，还能与本市居民一样享受乘公交车五折、停车八折、超市消费优惠等各项惠民政策。

三、以用工单位为依托，做好流动人口服务管理工作

国家机关、事业单位、生产经营企业和社会团体，应当做好本单位内部流动人口的服务管理工作，各单位法人代表是流动人口服务管理的第一责任人。要明确主管领导、管理人员，建立健全流动人口服务管理制度，积极配合公安机关及流动人口服务管理中心 （站），做好流动人口服务管理工作。按照 “谁主管谁负责，谁用工谁负责”的原则，公安机关依托用工单位，严格落实用工单位负责制，派出所与用工单位签订流动人口管理责任书，要求每个用工单位配备专职流动人口管理员，负责单位内部流动人口的登记、办证和教育工作，做到 “用人登记、人走注销、每月统计、逐月上报”，责任区民警能及时掌握用工单位流动人口的动态情况。

对大量招用外来人员且居住相对集中的企业，鼓励建职工公寓，由单位配备专人实行公寓化管理，对居住10人以上的用人单位集体宿舍，以暂住人口集体户为管理单元，实行一户一档，用人单位指定专人管理。用人单位应当遵守劳动法律法规，与招用的流动人口签订劳动合同，办理工伤保险和其他依法应参加的社会保险，及时支付劳动报酬，保障流动人口的合法权益。生产经营企业不得招用无身份证和拒绝办理 《暂住证》或 《居住证》的流动人口。

公安机关应转变观念，简化办证程序，选择大型的用工单位，上门登记办证，深入企业用工单位集中登记办证，对外来人员坚持平等化、亲情化和人性化管理，寓管理于服务中，开展多种维权服务，为企业外来员工、城市经商、务工人员，上门办理暂住证，在流动妇女比较集中的企业，建立 “妇女之家”，定期组织开展法律知识讲座、政策咨询、招聘信息发布、积极会同政府有关部门，调解因拖欠外来务工人员工资，随意延长工时引起的劳资纠纷，及时查处打击利用虚假招工信息诈骗外来务工人员等违法犯罪行为。切实维护流动人口的合法权益。

积极与流出地党政部门协调，成立外来人员流动党支部和党小组，发挥外来人员党员，语言相通，习俗相近的优势，在外来人员管理中，发挥先锋模范作用。根据外来人员党员暂住地、务工地、同乡聚集地的分布情况，协助民警包片做好流动人口服务管理工作，调解纠纷维护权益，同时可在流动人口中选建治安耳目，及时发现违法犯罪信息。

重点加强旅馆 （店）业的阵地控制，坚持 “谁留宿，谁负责”的原则，与各旅店业主签订治安责任书，加强旅馆业治安管理信息系统建设，提高旅店入住登记率，要求宾馆饭店装机并与公关机关联网，加强对从业人员的培训，提高从业人员对入住登记率的重视程度。狠抓旅客信息 “实名、实数、实时、实情”登记和传输工作，同时加大检查及违规处罚的力度，防止 “不登记”、 “不查验证件登记” “一人登记多人住宿”， “登记人与住宿人不符”， “私自接待无身份证件人员住宿”等问题的发生，降低发案率，提高对在逃人员的抓捕率，最大限度地挤压违法犯罪分子藏匿空间，净化旅店特业经营市场环境。

四、以科技、机制创新为抓手，做好流动人口服务管理工作

建立流动人口服务管理的专门机构和联动机制，试行在政府部门建立流动人口管理服务的专门机构，确保此项工作有人抓、有人管、管得好，使党和政府关于流动人口服务管理的方针、政策能够贯彻落实。建立一个由党政分管领导挂帅、公安、工商、劳动、民政、城管、计生委等部门参加的领导小组，成立县级流动人口服务管理办公室具体负责，由综治办和公安局双重管理。明确劳动部门用工管理，房产部门社区物业管理、公安机关户口登记和治安管理，工商部门市场经营登记管理，以及劳动、卫生、交通、计生、民政部门的工作职责，通过定期召开联席会议等方式实行部门联动，综合管理，形成在党政统一领导下，以公安机关为主，其他部门密切配合协作的流动人口服务管理格局。

加强流动人口专职队伍的建设，通过政府出资和市场运作相结合方式，在社区、村委和企业配备流动人口协管员，负责协助有关部门，做好法律政策宣传、登记办证、计划生育、社会保障、就业培训、租房管理、治安管理等工作，消除服务管理的盲区，提高服务管理的效率。加强对公安、民政、劳动、卫生等部门流动人口信息的整合利用，畅通信息交流渠道，降低成本、提高信息的丰裕度和共享率，利用高新科技手段，通过各有关部门信息库的对接和交换，逐步建成一个集流动人口信息、房屋租赁管理、劳动就业管理、计划生育管理、治安管理以及子女就学、卫生防疫等多功能于一体的流动人口政府综合信息平台，在建立健全各项管理使用制度的前提下，实现流动人口跨地区、跨部门、跨系统的信息共享，从而提高流动人口综合服务管理效能。既可以为有关部门开展计生、税收、信用调查、司法执行、安置帮教、社区矫正等使用，也可为公安机关查对管控高危人群使用，为及时发现和打击违法犯罪提供准确的依据。如浙江某市注重对外来人员未成年子女信息的掌握，在办理暂住证的同时，要求父母提供未成年子女的情况，并通过教育部门的信息核实，做到 “以大知小”，情况明了，为开展 “护苗”活动和有效防止未成年人违法犯罪奠定了基础，同时做好 “以小管大”，以学生入学、转学时期为重点，与教育部门协商，在办理学生入学登记时务必记录学生父母的暂住信息。

建立新型的托管服务和信息采集模式。建立出租房屋免费托管服务模式，公安机关协助社区成立房屋租赁服务管理中心或直接在警务室开展出租房屋业务。想出租房子的居民，将房源信息免费登记在服务中心，由中心发布出租房屋信息，并帮助联系租房人，有效防止了出租方与承租方私下交易，情况不明，鱼龙混杂。派出所依托中心查验、登记流动人口，从而掌握了出租方和承租方的基本情况，也服务便利了群众。

2011年初，福建省公安机关在流动人口信息社会化采集专项活动中，采用了 “三位一体”的采集模式，提升了流动人口信息采集率，群众只要通过互联网、电话和手机短信就可以足不出户地申报相关信息，如群众可以通过互联网，用自己的手机号码，作为账户申报房屋出租人的姓名、证件号码、出租房屋地址，系统就会自动把信息发给社区民警，民警随时上门核实信息。信息采集完成后，系统自动发送密码给房屋出租人。如果有人来租房，房屋出租人就可以通过互联网、手机短信或语音电话输入自己的账号和密码，向公安机关申报房屋出租的相关情况。

五、以流出流入两地沟通协作为途径，做好流动人口服务管理工作

近年来，流动人口服务管理方面仍然存在着 “重本地、轻外地、重流入、轻流出、重自身职能、轻区域协同”， “流出地管不了，流入地管不住”的状况，广大农村地区出现了大量 “空巢村”和 “空巢家庭”，留守的妇女、儿童和老人，极易成为违法犯罪分子侵害的对象。流出人口返乡时，违法犯罪也时有发生且存在案发突然、来去匆匆、侦破难度大等特点。加之职能部门之间协调配合不够，流出地与流入地之间缺乏沟通联系，流动人口在流出流入两地的相关情况掌握不住。为克服上述问题和弊端，外出务工人员较多的流出地公安机关等有关部门应积极主动做好以下工作。

一是建立流出人口澄清机制。开展户籍人口和实有人口排查比对工作，在摸清本地实有人口的同时，澄清流动人口的底数、去向和基本情况。二是加强与流入地公安机关的沟通与联系。由派出所逐人寄发通报协查函到流入地公安机关并提供相关信息，对有 “不良”表现的重点人情况，定期交流信息。请求流入地公安机关加强管理，提供服务，和流出人员较集中地区专门签订共管协议，建立协作机制，促进流入地公安机关对流动人口的管理，服务好流出流入两地的治安工作和经济发展。三是广交朋友，物建治安耳目。在流动人口节假日和农忙集中返乡期间，开展入户走访，法制咨询，解困帮扶等服务活动，同时为了了解流出人员在流入地的情况，广交朋友，发展建立治安积极分子和治安耳目。四是搞好服务巩固后方。组织民警和村街治安力量，重点强化对 “空巢村”和 “空巢家庭”的巡逻防控力度，有效维护好流出人员的后院安全。积极加强与计生、民政等部门的沟通联系，共同组织专业服务队，紧紧依托乡镇和村组干部，努力为留守人员提供服务。五是依托驻外党支部、农民工工会等，定期到流入地，积极为流出人员提供上门办证、维权咨询、招商引资和对公协调等服务。与流入地公安机关积极协商，开展跨区警务协作，派熟悉本地流动人口的民警到流入地公安机关挂职工作，利用人熟、语言通的优势，协助流入地民警做好流动人口的服务管理工作。例如浙江省诸暨市店口镇派出所摸索了一条 “外省籍民警管理外来人口”的新路子，取得了初步成效。经协商，遵义市警方派民警到诸暨市店口镇派出所协助管理贵州籍外来人员。工作时间一年，组织关系转入店口派出所，享受店口派出所民警同等的工资福利待遇，经费由店口镇政府解决。同时保留原单位的基本工资。派出所负责对遵义籍民警的工作情况和工作成绩进行考核并定期向两地公安局党委汇报。主要工作任务是协助店口派出所，管理贵州籍外来人口并配合做一些中心工作及基层基础工作。外籍民警利用身份、语言优势，调查摸清了贵州籍外来人口的底数及分布情况，建立和发展一批治安信息员，协助有关部门建立贵州籍外来人口维权组织，在纠纷调解、群体事件处置和发现、打击违法犯罪方面发挥了积极作用。

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