以社会管理创新促进职务犯罪预防——以柳城县人民检察院实践为例

邓雪刚，许开琦，廖伯宁

曹建明检察长指出：“要更加充分地发挥职务犯罪预防在推进惩防腐败体系建设和社会管理创新中的作用，针对执法办案中发现的社会管理问题及时提出检察建议，推动完善社会管理体系，促进提高社会管理水平。”①曹建明：《充分发挥检察职能作用深入推进三项重点工作》，《检察日报》2010年3月1日。现在，预防职务犯罪工作除了减少和遏制职务犯罪之外，正围绕着上述定位在促进社会管理中发挥作用。但是，我们在看到职务犯罪预防工作对社会管理创新的促进作用的同时，发现促进社会管理创新的其他方面，如刑事诉讼监督、检务公开、化解社会矛盾等工作平台，同样可以融入职务犯罪预防工作中。在此，本文从检察机关工作职能中的职务犯罪预防职能出发，对社会管理创新和职务犯罪预防的关系进行辩证分析和研究，探索两者有机结合、互相促进的发展规律，并结合实际提出推动当地社会主义初级阶段建设的工作方法。

一、预防职务犯罪的重要性及存在的问题

（一）预防职务犯罪的重要性

一是可以减少和遏制职务犯罪率上升的趋势。职务犯罪的发生主要是由社会生产力的水平、物质文明与精神文明水平决定的。特别是在现阶段，我国生产力高速发展，社会管理水平与之不相一致，社会公共权力参与经济运行甚至参与再分配，在监督、制约体系上缺乏科学体系，必然产生职务犯罪。预防职务犯罪实际上就是通过控制此类犯罪的发生，使违法犯罪率下降或是犯罪率增长大趋势减弱。

二是有利于发挥群众参与反腐的作用。职务犯罪预防不仅强调党员干部要律己自律，更要求建立社会化大预防格局，扩大群众监督平台。要充分发挥社会化大预防格局的作用则必须在群众中普及预防知识，提高群众监督能力，增强群众参与反腐的责任意识，迫使干部不敢犯。尤其是近年来一批权钱交易的腐败官员的事件被暴露，都是民众举报的结果。

三是有利于培养优秀干部。职务犯罪行为的发生与群众切身利益有关，人民群众感触最深。预防职务犯罪活动具有广覆盖性、易理解性的要求，普通大众甚至是学生都能理解；要求加大预防宣传力度，让职务犯罪预防知识深入民心，特别是学生群体，让他们从小培养自律品德，从小树立预防职务犯罪的意识，为以后的成长打下坚实的基础。

（二）目前职务犯罪预防工作存在的问题

一是职务犯罪预防权力结构失衡。虽然我国设置了许多权力监督机构，如人大、政协、纪检、监察等，但是由于体制没有理顺，致使监督效能不高，一些地方的监督机构形同虚设，职务犯罪预防流于形式，特别是舆论监督的功能发挥不畅。舆论监督是社会中最具活力也是运行成本最低的监督形式，国外许多腐败丑闻都是由媒体和公众参与揭露出来的。

二是预防职务犯罪工作触角延伸不够深入。职务犯罪预防部门在基层没有深厚的群众基础，导致职务犯罪预防部门难以了解预防对象的内部情况，往往是只见树木不见森林，只见表面不见内里，预防指导意见难以具有操作性、针对性，往往流于形式。

三是预防对象、预防内容范围较窄。一直以来，预防职务犯罪工作的开展主要依托于自侦部门，自侦部门通过查办案件发现问题，从而给预防职务犯罪工作提供预防来源。但这样的预防工作往往就是亡羊补牢。如何使问题解决在萌芽状态下，并及时挽救初有端倪的干部才是预防职务犯罪工作要突破的着力点。

四是让群众参与预防职务犯罪工作的空间不够大。随着人民群众素质的不断提高，人民群众对于自己参与法律监督的要求也必然越来越强烈，要充分发挥人民群众的监督力量，最直接的方法就是邀请人民群众参与到职务犯罪预防中去。但是目前在职务犯罪预防工作的开展中，我们经常遮遮掩掩，觉得让群众知道、了解得太多，反侦查能力会提高，不利于自侦部门以后的侦查。

二、社会管理创新与职务犯罪预防工作关系

（一）检察机关以职务犯罪预防工作参与社会管理创新的途径

一是以开展预防调查为社会管理机制建立提供决策依据。预防调查是检察机关法律监督权的具体体现形式之一。检察机关在查办案件中结合履行法律监督职能和执法办案实践，积极查找，把握职务犯罪的变化趋势和发案规律，发现社会管理工作的机制、制度中的漏洞和管理疏漏点，针对性地向有关管理部门、单位提出改进建议和预防对策，督促其改正，促使社会管理工作人员到岗、工作到位、责任到人，促进社会管理机制和制度不断健全、社会管理职能不断加强。

二是以开展警示宣传教育为社会管理搭建多元化格局。检察机关通过召开典型案件分析会、举办惩治和预防职务犯罪警示展、在地方电视台设立预防动态栏目、构建警示宣传教育基地等有效形式，积极开展预防职务犯罪法制宣传教育，大力扩大职务犯罪预防的普及程度，加强公民廉洁自律意识，自觉树立预防理念，扩大预防宣传的辐射面和影响力，发挥预防文化舆论导向作用和宣传教育在社会管理工作中的作用。

三是以构建预防联席机制扩大社会管理服务面。检察机关组织设立一个“预防职务犯罪联席机制”，向下延伸检察工作触角，由检察机关牵头，联合当地的行政机关、企事业单位、各村（社区）通过定期召开联席会议的方式开展工作。同时把与检察机关开展职务犯罪预防工作情况列入全县的党政干部培训计划和各单位的绩效考评指标中，以党政齐抓共管、各方参与，充分调动社会各界的力量，不断创新预防工作机制，从而形成职务犯罪预防群防群治的有效方式和上下左右全方位联动的社会化预防大网络。

（二）国外社会管理与职务犯罪预防工作相结合的经验

一是在法律层面对社会管理进行监督。发达国家一般具有完备的法律体系，用以规范政府、社会组织和公民的行为举止，并配以有效的法律监督机制保障法律法规的实施。

二是在社会管理中以大众监督力量促进职务犯罪预防开展。政府把工作重点放在改善生活环境上，负责这些惠民工程的官员往往有经手大量资金的机会，这些资金有可能会被贪污、截留。构建自上而下的民众公共服务需求表达和决策机制有利于扩大职务犯罪案件线索来源和加大职务犯罪预防工作的开展力度。

三是让非盈利性组织参与社会管理。非营利组织一般是指介于政府组织、营利组织之间的一切社会组织，它是靠志愿精神原动力驱动的，与作为第一部门的政府靠国家公权力强制和作为第二部门的市场企业靠经济利益的驱动有着实质性的区别。非营利组织提供的服务在某种程度上比国家提供的服务更廉价，更具创新性、回应性。

三、如何以社会管理创新推进职务犯罪预防工作

（一）注重以侦查行为带动职务犯罪预防工作

侦查部门在查办案件过程中能及时准确把握犯罪的特点和规律，掌握发案原因、环节和作案手段等第一手材料和信息，特别是自侦部门在查办案件时容易对职务犯罪人思想演变、堕落过程有深入了解和对职务犯罪特点、规律有准确把握，为预防工作的开展提供导向。预防部门可以有针对性地提出发案单位在思想教育、管理制度、财务制度、监管体系、行政执法规范等方面存在的缺陷。如我院自侦部门在查处农业机械化管理局七人受贿案中发现，由于上级文件中关于农机补贴发放程序复杂，基层工作量较大，他们为简化程序而减少必要的监督和公示等环节，因此产生了漏洞，给受贿和行贿双方提供权力寻租的空间。而且该单位会计、出纳为规避风险，未将单位受贿的金钱以单位名义或个人名义存入银行，而是直接以现金形式使用，并不设立账户，以致受贿行为难以被发现。对此，职务犯罪预防部门认识到将农机补贴发放程序恢复完整，执行合理的监督机制才是治本之策。针对岗位和职责不明的问题，职务犯罪预防部门要求该单位设立专人、专岗、专职，同时为避免长期在一个工作岗位上工作容易产生专权思想，我院与县委组织部沟通，建议对该单位适时实行轮岗制度，调动工作人员的相互监督制约的积极性。同时，针对财务人员在案件中所处的特殊地位，我院充分认识到把财务人员纳入领导干部个人财产公示的必要性。

（二）注重充分发挥检察建议促进职务犯罪预防的作用

检察建议是检察机关在办理案件过程中向发案单位指出存在问题并要求限期整改的建议性文书，检察机关在办案过程中积极开展检察建议，对于预防减少犯罪、及时查漏补缺、完善各项防范措施、构筑全社会的预防犯罪体系有着独特作用。在检察建议发出后，侦查部门和预防部门共同对落实情况进行跟踪回访，建立查办案件和预防工作的联动机制，预防部门和办案部门密切配合，充分利用检察资源发挥职能优势，坚持以打促防，通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的长效机制，确保各项整改建议落到实处。我院侦查监督科在审查广西凤糖生化股份有限公司柳城糖厂专管员李桂生利用职务之便、挪用单位资金一案时，发现该糖厂规定在赊销肥料时，蔗管员将肥料运给蔗农后，应由收到肥料的蔗农在赊销协议及附表上签字确认。有些蔗管员把赊销协议及附表全部交给专管员后，自己一份不留，从而使专管员在虚报及伪造赊销协议及附表，向企业虚报肥料赊销量时，蔗管员无人察觉，容易引发企业与蔗农的纠纷。同时，还发现糖厂的有关监管制度并不具有操作性，责任不明确，奖惩制度不清楚，呈现无人监督、随意性大等特点。职务犯罪预防部门从侦监科了解到此案的具体情况后，立即给县经贸局发出一份专门指导性的检察建议，建议其指导企业加强对各岗位的监管措施，尤其是对现金交易等环节及岗位应制定严格的管理制度，做到有章可循，令行禁止。此检察建议得到县经贸局的采纳，随后，我院侦监科与职务犯罪预防部门共同去检查各糖厂的整改情况。

（三）注重以法律监督带动职务犯罪预防工作

目前检察机关的法律监督最主要的实现方式和内容是实行诉讼监督，也就是检察机关履行法律监督职能的方式和途径，通常是通过刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的监督来实施的。而且这种诉讼监督是动态性、活动性或者过程性、同步性的监督，对“诉讼活动”或者“审判活动”的监督，无不应是对全过程中各种具体实施着的诉讼活动的监督。法律监督的这种特性要求发现违法就要纠正，发现苗头性问题更应当及时解决。所以，在法律监督中开展职务犯罪预防对预防违法犯罪、预防司法腐败的发生有着特殊作用，如柳城县古砦仫佬乡龙袍村牛江屯、柳城县马山乡企业办公室共同与韦光武产生土地承包纠纷案。古砦乡龙袍村民委牛江屯不服柳州市中级人民法院的民事判决，向柳州市人民检察院提出申诉，我院在审查后因原告柳城县古砦仫佬乡龙袍村牛江屯没有收集到《土地承包合同》原件决定对该案作不立案处理。因为原件由牛江屯上届屯长保管，屯长与承包者是亲戚关系，屯长被免，原件拒不交出；龙袍村民委保存的因村民委翻修办公室遗失；乡政府保存的一份因保管人即是乡政府工作人员也是被告人的代理人，其称所保存的《土地承包证》也遗失。对于以上原因，职务犯罪预防部门分析相关乡镇党委、政府及职能部门在相关档案资料管理方面缺乏规范化管理，据此建议县党委、政府要求各乡镇、各单位建立或升级现有档案室，由专人管理，统一办理涉及基层群众生活、生产等各方面档案的查询、调阅等业务，对于管理失职人员给予党纪政纪处分。由此避免某些干部个人保管资料不善、遗失或故意隐匿、销毁相关涉案资料的行为而导致徇私舞弊、滥用职权等职务犯罪案件的发生，达到既维护政府工作顺利开展，又保护干部廉洁积极性，杜绝违法违纪案件的发生的效果。

（四）注重以矛盾化解工作促进职务犯罪预防

控申部门是检察机关与群众密切联系的窗口。近年来，各级检察机关注重加大检力下沉的力度，搭建了许多民意沟通平台。如推行检察长下访巡访相结合，实行检察长大接访制度，下村屯开展法律咨询、法律宣传服务活动、设立检务接待室、派驻乡镇检察室等等。控申部门一直以来对职务犯罪案件的查处也发挥着积极的作用。在今年年初的一起村民集体反映村支书贪污征地款案件中，派驻乡镇检察室干警因长期与乡镇干部同吃、同住、同工作，对征地工作比较了解，他们配合自侦部门调查取证，使得该案在一个月内得以侦查终结。长久以来，职务犯罪预防针对的对象集中在县乡政府、单位的干部上，在农村，基本上不存在严格意义上的国家工作人员，预防职务犯罪的触角也易忽视农村这片土地。但是随着城镇化的发展，农村地区出现了大量的新的诉求，村干部本不属于国家工作人员，但因政府部门授予其越来越多的职责而有可能会出现贪污、受贿现象。对此，职务犯罪预防工作要形成社会化大预防工作格局，要深入群众，就应该延伸检察触角，建立深厚的群众基础。要充分运用派驻乡镇检察室开展预防工作。派驻乡镇检察室的职能为接收群众控告、举报、申诉，接受群众来信来访，发现、收集职务犯罪案件线索、开展职务犯罪预防和法制宣传活动，化解社会矛盾，对其他单位的执法活动进行法律监督，开展社会调查研究等等。因此，职务犯罪预防部门要和控申部门联合，结合当地情况，组织干警开展宣传、接访活动，畅通群众诉求渠道，接受群众对职务犯罪预防工作的建议和意见，充分发挥检察室干警了解基层的优势，使检察建议更具针对性。

通过对一段时间以来我们在开展的职务犯罪预防工作中发现的问题进行分析和总结，我们认为党政干部队伍作为社会管理者的主体，其依法行政的法律素质和行政工作能力同样重要，只有我们的干部队伍廉洁从政才能实现依法治国的基本方略，只有一支清正廉洁的干部队伍才能成为人民大众可信服和可依赖的管理者，人民才会甘于在其所管理的政治清明、经济发达的社会环境中生活，而吏治的腐败没有得到惩治和控制的话，执政党和政府是不会得到社会的认可和信赖的。因此，在社会管理创新的同时，检察机关通过惩治职务犯罪、剔除腐败分子和预防职务犯罪工作防止犯罪行为的发生，打造干部队伍在人民群众中的良好形象。用职务犯罪预防和社会管理创新二者的辩证关系来保持党政干部队伍的先进性，以对全社会的有效管理达到党、国家及社会的共同进步、持续发展。

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