论网络谣言的治理问题

欧科良，胡 宇

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

论网络谣言的治理问题

欧科良，胡 宇

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

网络谣言是指借助或通过网络进行传播的未经官方证实或已经被官方辟谣的信息。治理网络谣言要注意处理好与网络举报、寻衅滋事、网民言论自由之间的关系。治理网络谣言，要及时疏导，建立健全网络谣言监管机制；要加强防控，建立网络谣言事件的应急预案；要完善立法，慎重司法，落实宽严相济。

网络谣言；网络举报；寻衅滋事；治理

今年6月18日起，公安部开展集中打击网络有组织制造传播谣言等违法犯罪的专项行动，全国各级公安机关纷纷采取措施加大对网络谣言的打击力度，“秦火火”、“立二拆四”、傅学胜等一大批网络推手锒铛入狱。以湖南为例，自今年5月份部署开展为期3个月的网络谣言集中治理专项行动以来，共查处“石门开网”等违规网络10余家，关闭发布网络诈骗、传销等有害信息的微博账号320余个，纠正不规范信息4560余条，拦截、过滤违规信息6700余条，治理成果显著。在“自媒体”时代，网络谣言的传播成为一大社会公害，严重侵犯公民权益，损害公共利益，危害国家安全和社会稳定。治理网络谣言，营造健康文明的网络环境已经成为社会各界共同关注的问题。

一、谣言和网络谣言的内涵

（一）什么是谣言和网络谣言

对于谣言，学术界进行过一定研究，Grant Michelson和Suchitra Mouly从是否证实或证明角度，认为谣言是一种其真实性未经传播者本人证实或者相关证据证明的谈话。卡普费雷则强调“官方的判断”，认为谣言还应包括已被官方辟谣的信息，即在社会中出现并流传的未经官方公开证实或已经被官方所辟谣的信息[1]。国内学者巢乃鹏认为谣言是指在特定环境下，以公开或非公开渠道传播的对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释[2]。张雷则说谣言是指没有事实根据的消息[3]。以上研究成果，无一例外都强调谣言具有未证实性、无根据性、非官方性等特质。

严格意义上讲，谣言不是一个专门的法律术语，而是一个生活用语，它指“违背客观事实的言论”。谣言有的纯粹无中生有，有的有一定事实依据，但基本事实被完全歪曲和放大。不管是哪种情况，都会导致散布的信息内容和客观事实不符，两者性质上没区别，程度上不同而已。结合卡普费雷和巢乃鹏等人的观点，笔者认为对谣言可以这样界定：谣言是利用各种渠道传播的对公众感兴趣的事物、事件的未经官方证实或已经被官方辟谣的信息。

谣言传播的渠道有很多，可以通过人际传播、电子媒介传播、网络传播等。而网络谣言则指借助或通过网络进行传播的未经官方证实或已经被官方辟谣的信息。当前，互联网呈现出膨胀性、爆炸性的发展，网络技术日新月异，博客、播客、QQ、微博、微信、易信等自媒体技术和应用越来越广泛，网民表现异常活跃，网络信息汹涌澎湃。谣言借助网络呈现裂变式传播，往往形成网上负面舆情，对党和政府的执政能力和和谐社会建设带来巨大挑战。中国社会科学院新闻与传播研究所、社会科学文献出版社于2013年6月25日在北京联合发布了新媒体蓝皮书《中国新媒体发展报告（2013）》。该报告指出，2012年中国网络谣言的传播是特别值得关注的社会现象。2012年1月至2013年1月的100件微博热点舆情案例中，谣言占比超过了三分之一。2012年3月，因“薄王”事件引发的谣言使得注册用户数均超过5亿的新浪微博和腾讯微博关闭评论功能3天，另有16家网站被查处。去年12月，邪教组织“全能神”借助“末日谣言”蛊惑人心、牟取私利，共计有分布在16省份的1300余人被公安机关查处。网络谣言如此泛滥，所以应重点进行治理。

（二）谣言违法的界定

犯罪的本质特征是严重的社会危害性，前提是严重危害社会。刑法的基本原则是“罪行法定”，即法律无明文规定不为罪。是不是所有的谣言都违法呢，或者什么样的谣言才是违法的呢？判定谣言违不违法，从定性来讲，首先应该从谣言的传播方式、对象、对事实的歪曲程度、引起公众的恐慌、社会秩序的破坏程度，最核心的问题是造成怎样的后果进行，看是否达到犯罪的程度。比如今年8月26日傍晚，安徽宿州市砀山县发生一起特大交通事故，据次日公布的数据显示，事故造成10人死亡，5人受伤。然而与此同时，微博上一名网友发帖称“事故造成16人死亡”。不久，这名网友被砀山县公安局以“造谣”、“散布谣言”为名，对他作出行政拘留5天的处罚。此事引发热议，许多网民提出异议。29日傍晚，事情发生逆转。当天18:48，砀山县公安局官方微博“宿州砀山公安在线”发布消息称：“2013年8月29日下午，我局认为对于和玉因发帖与事实不符做出的行政拘留5日的处罚不妥，现已撤销对其做出的行政处罚决定，并已对被拘留人员及其家属表示歉意，在此也特向各位网民表示歉意，请予谅解。”在这个案例中，因为发帖者无主观恶意，社会危害也不大，所以砀山县公安局及时纠正错误做法，认为行政拘留不妥，处罚偏重。今年9月9日，社会各界关注已久的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》 （以下简称《解释》）正式发布。此次司法解释的出台非常必要、非常适时。它严格区分了主观与客观、故意和无意、捏造和举报、私利和公权之间的罪与非罪界限，使得司法机关执法有了可靠的依据。笔者认为，此次《解释》最大的亮点在于量化了某些入罪标准，比如“同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到五千次以上，或者被转发次数达到五百次以上”。我们无需评价这一入罪标准是否定得太低，但有了标准总比没有好，它既对网络诽谤、造谣者形成一定的威慑力，又能防止执法部门打击行为的随意化和扩大化。

另外一个问题，就是网络谣言的罪名问题。如果行为人对于他所发表的言论的虚假性是明知的，主观上故意捏造事实，然后加以散布，行为人首先就有了主观故意。谣言的内容不同，侵害的对象和利益有差异，继而构成的犯罪就有区别。此次《解释》中对于网络谣言可能涉及的罪名也进行了一些明确，如利用信息网络辱骂、恐吓他人，情节恶劣，破坏社会秩序的，以及编造虚假信息，或者明知是编造的虚假信息，在信息网络上散布，或者组织、指使人员在信息网络上散布，起哄闹事，造成公共秩序严重混乱的，可认定为寻衅滋事罪；“捏造事实诽谤他人”、“情节严重”的构成诽谤罪；发布真实信息勒索他人，数额较大，或者多次实施上述行为的，构成敲诈勒索罪；违反规定有偿删帖的，构成非法经营罪。

二、治理网络谣言要处理好几个关系

（一）网络谣言与网络举报的关系

举报是宪法赋予每一个公民的基本权利。网上举报是近年来随着网络科技的发展而新兴起来的新鲜事物，随着互联网融入到人们生活中，设立举报网站，开展网上举报逐渐成为一种主流的举报方式。例如：中国投诉网，网警110、中国互联网协会互联网违法和不良信息举报中心等。日前，中纪委监察部正式开通网站，接受网络信访举报，在首页显著位置设置12388网络举报板块，方便群众顺畅、安全地举报监督。近年，我国网络反腐成效初步显现，网络反腐事件数量迅速攀升，2004年至2007年，每年经证实的网络反腐事件不超3起，2008年开始猛增。2011年达到近50起。去年11月至年底，至少有8名官员因网络举报或曝光涉贪被调查或处理。特别是近3年来，每年通过新媒体曝光反腐舆情事件的数量已超过传统媒体。

虽然网络举报、网络反腐具有传统舆论监督无可比拟的优势，但由于其自发性、匿名性、虚拟性和开放性的特点，网络举报信息鱼龙混杂，真假难辨。部分网民存在滥用言论自由权，或者为了赚取眼球，或者为了窥探隐私，或者为了发泄私愤，或者为了谋取私利，在网上故意发布虚假信息，进行所谓“举报”。导致不明真相的网民围观，以讹传讹，纷纷点击或者跟帖、转发，使得网络反腐陷入泥沙俱下、真假难辨的无序状态。相关部门不得不花费大量人力物力对信息进行甄别查证，造成原本就很有限的反腐资源的浪费。

由此可见，网络谣言与网络举报容易鱼目混珠。一些网络谣言，可能属于当事人对他人、他事的举报，那么这样的网络举报是否构成违法犯罪，又如何界定呢？笔者认为，对那些故意捏造事实或者恶意失实举报，可能构成诬告、陷害他人的，比较容易界定。但对其他一些网络举报不实情况的处理，就复杂得多，也应该十分慎重。有的人进行举报时，只是对举报事实疏于注意，掌握了不实的信息和材料，举报人认为自己举报的内容是事实，而实际上他主观没有故意，这个时候就不应该认定为造谣传谣。对于实名举报，如果要认定他故意虚假举报或故意造谣，司法机关就应该特别慎重。因为举报者敢于实名举报，就表明了他愿意承担责任的态度，一定程度上能反映他举报内容的真实性。即使最终查明举报内容不属实，也要根据其信息来源等情况进一步区分举报人的动机、目的，这个很关键，也很重要，因为这正是法律对公民言论自由权、监督权的一种保护。

当前，中国政府正致力“两手抓”，一手打击网络谣言，强力对付网上传谣、造谣；一手加大反腐力度，高调介入网络反腐。厘清了网络举报与网络谣言之间的界限，我们就能明确：打击网络谣言，查处网络犯罪，不等于限制、压制网络举报。打击网络谣言，是给人们一个真相；查办网络举报，是给人们一个交代。在打击网络谣言的同时，能够做到更好地保护网民的知情权、参与权、表达权、监督权，更好地发挥网民反腐的威力，掌握网络反腐的主动权与话语权。

（二）网络造谣与寻衅滋事的关系

不久前，“秦火火”（真名秦志晖）、“立二拆四”（真名杨秀宇） 被北京警方以涉嫌寻衅滋事罪、非法经营罪依法刑事拘留。从雷锋生活奢侈，到张海迪入日本国籍，从红十字会强制捐款，到“7·23”动车事故外国人获天价赔偿，等等，这些曾经在网上引起过轩然大波的谣言都是“秦火火”等人一手炮制出来的。人们纷纷为打击网络谣言拍手称快，但随之而来的是很多人甚至包括很多法律工作者质疑寻衅滋事罪是“口袋罪”。

我国刑法规定寻衅滋事有四种法定情形①情节恶劣的随意殴打他人；情节恶劣的追逐、拦截、辱骂、恐吓他人；情节严重的强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物；在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。。网络造谣、传谣行为是通过互联网络平台实现的，网络造谣行为入罪的前提是有关部门要把互联网定义为公共场所。司法机关以寻衅滋事罪对网络造谣、传谣行为进行定罪处罚的话，主要考虑的是网络造谣、传谣造成的结果，即“在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的”。这正好符合寻衅滋事罪第四项的规定。

按照传统的理解，公共场所即供人们工作、学习、社交、娱乐的场所，应该是指实体空间。2013年7月15日，两院出台的《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》对公共场所有明确的解释①在公共场所起哄闹事的，应当根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断是否造成公共场所秩序严重混乱。，不过该解释并未就虚拟空间的情形做出规定。随着互联网的发展和网络运用的普及，在虚拟网络空间中，人们同样可以像在现实空间一样工作、交流、娱乐、社交，而且人们在网络空间的这些活动一般都会在现实世界产生相应影响，否则“秦火火”等人的造谣行为也不会在现实世界产生如此巨大的负面影响。9月9日《解释》的出台，实际上认可了网络空间具有“公共场所”的属性。在当今的信息时代，公安机关在虚拟社会管理中，要求把网站当公共场所管，把论坛版主当业主管，把网民当暂住人口管，把互联网数据中心当网上出租屋管。因此，对“公共场所”概念做出符合信息社会变化的解释是应该的，也是可以接受的，将互联网中各类网站、论坛、聊天室、QQ群等网络空间认定为“公共场所”，这是我国司法实践的一次突破。

（三）治理网络谣言与保护网民言论自由的关系

言论自由是《中华人民共和国宪法》赋予公民的基本权利，公民在互联网上的言论自由同样受法律保护。2010年6月8日，中国国务院新闻办公室发布的《中国互联网状况》白皮书同样指出，中国公民依法享有互联网上充分的言论自由。网上交流活跃是我国互联网发展的一大特点，QQ群数量之多、论坛帖文、博客文章数量之巨大，世界上任何其他国家都是不可比拟的。

但网络无边不等于自由无度。网上言论自由只能是在国家法律范围允许内的自由，不是造谣惑众的自由。人们应该自觉约束自己的网上言行，做到理性上网、文明上网。在网络世界里，同样要像在现实世界一样，遵守国家法律、法规和社会公德。所以打击网络谣言与保护网民的言论自由并不矛盾。“治谣”的目的是为了营造健康有序的网络环境，更好地保护公民的切身利益。孟德斯鸠说过：自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再拥有自由了，因为其他人也同样有这个权利。如果言论自由遭到滥用，那么为了追求自己不正当利益而对他人进行诽谤、污蔑、陷害的事情就会增多。在混乱的网络信息秩序中，正当言论就难以发声，公民的正当利益（包括言论自由权和知情权）就难以得到关注和满足。

言论自由是宪法权利，行使言论自由必须承担谨慎的注意义务，但限制言论自由同样需要谨慎。欧洲人权法院在有关判例中提出限制言论自由应该具备三项条件：1.以法律规定；2.有正当的目的；3.为民主社会所必须（necessary），在国际学术界阐述和流传颇广。我国政府在严厉打击网络谣言的同时，对于一些网民没有捏造，只是转发、转播行为，司法的介入一定要非常慎重。大多数网民转播、转发他人言论的，应当认定为主观上没有传谣的故意，打击危害行为如果失之偏颇，要么会侵犯公民权利，要么会妨害社会利益。对于司法机关而言，对于网络谣言基本的态度应是相对宽容，按照刑法上宽严相济的原则，需要打击的对象毕竟是少数，不要把许多不明真相的群众的网上转播转发行为都作为违法犯罪行为来打击，这样就会造成打击面太大，乔枉过正。

三、关于网络谣言治理的对策建议

网络谣言的内容都是公众比较关注的突发事件、自然灾害、公共安全、名人要员、政府行为等。由于虚拟空间与现实空间差异巨大，普通受众因为受信息的局限，很难有效辨析其真伪，从而使得互联网成为谣言泛滥的场所。互联网交流工具的多样性，以及网民在互联网上言论的自由性，造成网络谣言具有难辨别、难追溯、难防控的特点。对于网络谣言的防控，必须多管齐下，采取综合治理手段，方才收到成效。

（一）要及时疏导，建立健全网络谣言监管机制

网络谣言作为虚假信息，之所以会在各行为主体作用下大规模传播，其背后的原因主要有三个方面：一是网络时代的信息不对称。比如2010年初，关于山西一些地区要发生地震的消息通过短信、网络等渠道疯狂传播，导致几十个县市数百万群众凌晨走上街头“躲避地震”。二是不少社会民众安全感的缺失。比如2011年2月10日凌晨2时许，江苏省盐城市响水县有人传言，陈家港化工园区大和化工企业要发生爆炸，导致陈家港、双港等镇区部分不明真相的群众陆续产生恐慌情绪并离家外出，引发多起车祸，造成4人死亡、多人受伤。三是盲目跟风的社会从众心理，比如2011年3月，日本发生大地震，造成核泄漏。3月16日开始，我国部分地区开始抢购食盐。引起抢购的是两条消息：食盐中的碘可以防核辐射；受日本核辐射影响，国内盐产量将出现短缺。在政府大量公共管理事物、公务活动中，对于网络谣言的治理，政府的信息疏导很重要，制度性的及时发布政务信息，及时回复网民问题，这是防范谣言于未然或将谣言解决在萌芽状态的有效手段。谣言止于真相，政府要综合利用和有效引导各类大众传播媒介，及时发布突发事件及与群众利益密切相关的各类公共事务的信息，维护公众的知情权，使公众及时了解事实真相，用正确的信息抵制谣言，将网络谣言打回“原形”。

除了信息疏导以外，适应信息时代需要，政府建立专门化网络舆情监测系统，对各网络舆情信息进行全面、实时监测，对防控网络谣言是十分必要的。政府利用网络舆情监测系统，全天候监测各种网络舆论，一旦出现某个网络谣言信息，监测系统通过全程跟踪，能准确掌握谣言的各个发展阶段，包括它的发育时间、具体内容、传播速度、范围、传播载体等等，并及时将网络谣言传播情况报送有关职能部门。从目前网络舆情监测技术发展态势看，技术层面已完全成为可能。在美国，其执法部门不惜投入巨资研发或购买过滤软件，为了实现对不良信息的自动扫描，开发了“谣言机器人”等软件，可以实时识别、监控网络谣言的源头和流向。当然，如果政府由于财政资金限制，也可以与网络或通信运营商建立沟通或合作机制，对网络谣言事件监测提供政策支持，要求网络或通信运营商提供网络谣言传播情况的报告。

（二） 要加强防控，建立网络谣言事件的应急预案

从现实情况看，很多地方政府在网络谣言事件的应对能力、应对方法和机制建设等方面还存在很大不足。当某个网络谣言事件发生时，政府往往是头痛医头脚痛医脚，或者按下葫芦浮起瓢。要形成对网络谣言的有效防控，政府应当构建网络谣言应对的预案体系。这个体系应该包括网络谣言的监控机制、研判机制、响应机制、调查处理制度、反馈评估制度等等。有了完善的预案体系，政府部门就可以根据网络谣言的产生时间、具体内容、指向、受众、危害等，启动相应等级和相应阶段的应对预案，做到从容不迫，有条不紊，始终牢牢掌握主动权和话语权。

在辟谣机制和信息发布机制建设过程中，政府应该打破传统思路，充分利用现代传播媒介，借助广播、电视、报纸、政府门户网站、官方博客、微博、微信、QQ群以及与新闻网站、商业网站、公共论坛的交流机制，及时地、全方位地、大力度大范围地将辟谣信息发布出去，用权威、客观、全面、及时的政府信息去压制和消除网络谣言。其次，政府可以同时启动评估和谣言修复机制，评估和修复谣言可能造成的影响或社会紊乱，如导致交通拥堵、食品疯狂采购、人员大规模转移等。第三，政府需要启动调查处理机制，及时果断地对谣言的形成原因、造谣者等进行深入调查，及时将谣言形成的原因告知公众，使公众了解真相，稳定心理、增强辨别力。政府也需果断地处分或处罚造谣者，以避免更多的人模仿和跟风。谣言平息以后，政府要及时总结经验教训，对社会中的谣言风险隐患进行细致排查，形成对谣言源、谣言诱因的全面认知或判断，以避免或预防类似谣言事件的再次发生。

（三）要完善立法，慎重司法落实宽严相济

从全球范围来看，但凡互联网普及率高的国家，对于本国范围内的网络造谣和违法活动都非常重视，一般通过立法、实名制、法院判例等形式和手段，进行严厉打击，绝不姑息纵容。以印度和德国为例，印度政府对打击网络谣言有正式立法，其《信息技术法》对网络谣言的处罚作出了明确的规定①任何人在明知信息失真的情况下，以制造仇恨、破坏、侮辱等为目的，通过网络或其他通信手段予以散布，最高可判处3年有期徒刑，并处罚金；任何人通过网络或其他通信手段发布攻击性信息或威胁性信息，最高可判处3年有期徒刑，并处罚金。。德国则是世界上第一个发布网络成文法的国家。在这方面，它还走在美国的前面。早在1997年，德国就制定了《信息与通信服务法》。除此之外，德国的许多法律中也包含有互联网行为和言论的专门条款和内容。按照德国司法规定，所有现实社会通行的司法规定也适用于互联网。进入21世纪，德国逐步完善了涵盖10余类法律内容的互联网管理体系，这些法律明确规定，互联网上的违法言论可以成为犯罪事实。

从我国现行来看，因为与互联网相关的法律法规创立的滞后性，网络谣言基本不要承担法律后果，刺激了网络造谣、传谣者的侥幸心理。因此，在保护公民言论自由的前提下，一要厘清以下几组关系的界限：一是言论自由与侵犯他人隐私的界限，二是言论自由与造谣中伤的界限，三是虚拟空间与现实生活法律责任的界限。二要完善法律对网络谣言民事、行政、刑事处罚的配套规范。这两个方面都非常重要，非常必要，非常紧迫。此次出台的《解释》使得司法机关准确打击网络谣言有法可依，但是，量化一些入罪标准并非一劳永逸。比如，被诽谤者若想对方入罪，自己诱导甚至唆使他人转发，也有可能达到转发500次的入罪标准。这就要求我们的司法机关在执法实践中要慎之又慎，要最大限度地体现教育、引导为主的法治精神，最大限度地去保护公民在网络上的表达权和言论自由权。

[1]让·诺埃尔·卡普费雷.谣言——世界最古老的传媒[M].郑若麟，译.上海：上海人民出版社，2008.15,68,57.

[2]巢乃鹏，黄娴.网络传播中的“谣言”现象研究[J].情报理论与实践，2004，（6）：587-590.

[3]梅术文.信息网络传播权的法律规制与制度完善[J]。时代法学，2007，（2）.

The Issuesof Internet Rumors Governance

OU Ke-liang，HU Yu
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

Network rumor refers to the information used or spread through by the network which has not been officially confirmed or refuted.Rumor governance should handle the relationship between the network report,network affray and freedom of expression.Rumor governance relies on counseling timely,establishing a sound rumor network regulatory mechanism,strengthening prevention and control,establishing the contingency plans against the network rumor,improving legislation，implementing prudent judicial temper justice with mercy.

network rumor；network report；affray；control

天下溪）

D631.43

A

2095-1140（2013）06-0063-06

2013-09-11

欧科良（1972- ），男，湖南宁乡人，湖南警察学院办公室副主任，副教授，主要从事警察公共关系研究；胡宇（1979- ），女，湖南岳阳人，湖南警察学院副教授，硕士，主要从事涉外警务和文化安全研究。