中国土地产权制度特征及其效率分析

刘成玉

（西南财经大学 中国西部经济研究中心，四川 成都 610074）

一、问题的提出

长期以来，人们把将土地所有权制度与我国的政治制度、基本经济制度和主流意识形态联系在一起，使土地所有制改革问题变得复杂与敏感化。国内有关土地制度的研究主要集中在产权的外围属性，即经营权、使用权及收益权等方面。尽管有少数学者（包括国外学者）对产权核心区域的土地所有权制度进行了研究，包括周其仁（1995）、刘守英（2000）、 杨 小 凯（2001）、 陈 志 武（2005）、 蔡 继 明（2005）、文贯中（2006）、秦晖（2008）、文宗瑜（2008）及吴次芳（2010）等，但从总体上看，这方面的研究还不够深入和系统。我们认为，避开所有权来探讨土地产权问题，犹如隔靴搔痒。我们不应该把中国土地所有权问题政治化和意识形态化，更不应该把土地所有权改革研究与实践视为禁区。

鉴于此，本文将以所有权制度分析为重点，围绕产权诸要素分析中国土地产权制度完整性及其制度效率，并简要地提出中国土地产权制度改革的未来方向和可行模式。

二、土地产权制度效率：内涵、评价准则与实现条件

（一）土地产权制度效率内涵

效率与效果属于不同范畴的两个概念：效果指标所要考察的仅仅是产出结果，如GDP总量，而勿需考虑取得这些成果的过程、方式及付出的成本与代价；而效率指标所要考察的则主要是投入产出率，所追求的产出是符合人类需求和社会发展的正效果，因而产出的质量与安全性构成了效率的必要范畴。如果产出的是负效果，包括劣质产品、污染、疾病等人类社会不愿意看到的结果，则应从产出数量中减扣，如果负效果超过了正效果，则该项活动或投入没有效率，正如中国的烟草业，虽产出巨大（包括利税、就业等），但危害更大。我国每年死于吸烟相关疾病的人口约占全国疾病死亡总人口的12%[1]，由此产生的经济损失比相关的利税总额还多出了618亿元，从而使中国的烟草业成为得不偿失的黑色产业[2]。

文明社会的效率，尤其是产权制度的效率，应该以法制和基本的社会公平为前提。如果单纯追求产出数量，而不考虑过程与代价，那么强征强拆无疑最有效率，更极端的效率则来自抢劫。这种有损社会公平和可持续发展的效率，不是我们追求的目标。

因此，本文要探讨的土地产权制度效率是指符合人类需求和社会发展需要，以法制和社会公平为基础，通过集约和节约利用方式取得的具有可持续性的产出结果。

（二）土地产权制度效率的评价准则

1.资源配置效率

主要看是否把某种资源配置到了最能发挥其作用、体现其价值的地方，是否产生出了最大的综合效益。市场化是资源配置优化的先决条件，包括独立决策、自负盈亏的土地产权主体，产权的可流动性与市场化获取方式等。

2.可持续性

即能否保有足够的土地数量和必要的质量供未来开发。节约和集约利用是保证土地资源可持续利用的根本途径，也是评价中国土地产权制度改革成功与否最基本的标准。土地资源能否集约和节约主要取决于三个方面：

（1）产权主体，尤其是土地所有者具有主动保留未来利用土地的动力或者积极性。

（2）获取土地产权的途径与方式。一般说来，通过市场化手段，付出了相应的成本与代价获取的土地，产权主体就会珍惜和节约土地资源。

（3）产权主体具有抵抗外界土地权益侵害的能力。对不安全、不稳定的土地，产权主体没有动力集约和节约利用，也就必然导致短期行为和掠夺式经营。

3.成本与代价

包括产权有效运行需要付出的谈判成本、决策成本、监督成本等。一般说来，个人产权的谈判环节少，决策过程简单，监督成本更省。而且，具有土地所有权的自然人将对决策的结果负完全责任，因而具有理性决策的内在动力和压力。而多重产权的谈判成本要么无限高昂（与真正的所有者一一谈判），要么违背所有者利益（代理人的道德风险）；在决策上需要严格的程序，且监督困难、监督成本与代价较高。

4.社会公平与法制

不管采用何种产权制度，其效率的评价都必须在这个前提和框架内进行。任何良好的动机都不成为剥夺他人的理由，违反法律，严重损害社会公平所获取的效率，不要也罢。

（三）土地产权制度效率基础：产权要素与结构的完整性

产权要素和结构的完整性须具备五个方面的属性。

1.明确性

即产权主体，尤其是所有权主体必须明确无误地加以界定。只有明确定义，产权主体才具有增加投入、改进技术、加强管理以提高效率之压力，也才能从利益分享中产生出动力。

2.排它性

即保证所有权主体对自己财产的占有、处置和收益的权利。根据侵害主体的来源，本文将“排它”划分为“外部排它”（即抵御产权主体之外的侵害）和“内部排它”（即防止产权主体内部的蚕食与侵害）。“外部排它”的基础是所有权主体界定明确及有效的法制保障。而“内部排它”主要取决于产权治理结构，如决策机制、经营机制、利益分配机制、监督约束机制及风险防范机制等。

3.安全性

即保证所有者财产及相关利益的安全。对不安全、不稳定的财产，产权主体缺乏进行长期投资和改善经营管理的积极性，正如孟子所云“无恒产者无恒心”。产权安全性的基础，一是产权主体界定明确。二是具有严格、独立法制保障的排它性，从根本上说来源于法治，且这样的法治体系必须具有独立性和终极裁决权，屈从资本和某些利益集团的法律不仅难以保证产权安全，还有可能成为“合法”的产权掠夺手段，如违法强征。

4.可执行性

即以较低的成本和代价使产权主体的意志得到执行，产权经营的利益得以体现。多重产权要得到有效执行，必须具备两个条件：一是有效率的委托代理机制，二是有效的治理结构。

5.可转移性

产权的可转移性是保证资源配置效率和资产安全的基本前提，与资本一样，产权也只有在流动中才能增值和规避风险。对所有者而言，不可转移的资产将意味着永久地被“套牢”，与其说是财富还不如说是负担。土地产权转让的关键：一是法律法规允许，二是具有健全、有效的产权交易市场。

简言之，产权的明确界定和严格中立的法律保护，是产权完整性的关键，也是产权制度效率的基本前提和保证。

三、中国现行土地产权制度特征

（一）产权主体界定明确性方面

全民所有制土地产权界定给我国境内的13亿公民，但是个人平均拥有，还是群体拥有？是实际占有还是名义拥有？单个的公民如何行使土地资产处置权和收益分配权？这些都不甚明确。

集体土地产权归区域内全体农民所有。但谁代表全体农民并无明确规定。各地的农村土地产权主体也是五花八门，比如北京市90%的集体土地由乡镇和村级组织代表。四川省90%的农村土地产权由村级组织代表，而甘肃的偏远地区土地产权都由村民小组（即原来的生产队）代表[3]。从某种意义上说，集体所有制就是层级和范围缩小化的全民所有制，因而全民所有制土地产权主体界定上的问题同样存在于农村集体土地产权。单个村民根本感觉不到自己拥有土地所有权，也不能行使土地资产的处置权和收益分配权，造成基本上所有的农村居民、绝大部分的城市居民，甚至大部分的党政官员和研究人员都认为农村土地属于国家。如此普遍而重大的认识误区实在让人匪夷所思。其实也很正常，长期以来农民实际上并不实际拥有土地所有权。仅有的承包经营权在2006年以前因为“三提五统”（即公积金、公益金和管理费等三项村提留和农村教育、计划生育、优抚、民兵、乡村道路等五个方面的乡统筹）等巨额负担沦为了“负财富”。这就出现了“中国农民中的绝大多数没有私有化的要求”[4]的结论。

所以，无论是全民所有，还是集体所有，中国土地所有权主体的界定都不清晰，属于模糊性产权。

（二）产权排它与安全性方面

1.国有土地产权的排它性与安全性

鉴于政府具有绝对的权威，无论是理论上，还是制度设计与执行层面上，由政府所代表的全民土地产权具有绝对的“外部排它性”。但未必能内部排它，或者“排己”。原因之一是国有土地代理人的授权（乌纱帽）主要来自上级，因而按照政治学“权利为授权者服务”的基本原则，地方政府官员的行为主要应该是对上级负责，而“维稳”、GDP、就业、税收等也许是对上级负责的最好体现，保护土地和国民的土地利益或许成为次要目标。之二是冗长的授权链。目前五个层级的政府都有自己独立的利益诉求。在经济利益有冲突时地方政府的机会主义倾向就会暴露无遗，地方挖中央墙角的事会屡屡发生。比如低价、无偿，甚至贴本式的土地招商。虽然政府对外构筑了土地资源保护的坚强堡垒，但堡垒的坍塌往往从内部开始。有资料表明，全国土地违规案件70%由地方政府造成的（蔡继明，2008）。

2.集体土地产权的排它性与安全性受到以下三个方面因素的影响

（1）产权代理人虚化。由于中国绝大多数地方的农村集体经济组织已经弱化或者名存实亡，单个的农民不能行使所有者权利，农村土地实际上已经成为无主之地，如何能排它，又谈何安全！

（2）产权代理人弱化。即农村集体经济组织无力抵抗来自全民所有制的土地侵害，如强征强拆。而城乡土地“增减挂钩”试点制度更是使这种所有制掠夺达到了顶峰。该制度已经使1653万公倾的农村居民用地成为了城市“解渴”的新“水源”[5]和地方政府低成本扩张城市用地的“突破口”，中央耕地严控高压下地方政府最后一根“救命稻草”，也成为他们疯狂占地“最后的盛宴”和“末班车”。该制度为地方GDP和土地财政“大跃进”注入了强心针，同时也不可避免地构成国家粮食安全保障的重大隐患，包括各地盛行的只占不补、多占少补、占好补劣，异地占补，随意扩大试点范围等对国家粮食安全保障的潜在危害。如果国家的粮食安全出现大的动荡，城乡土地“增减挂钩”难逃罪责！

（3）“内贼”难防。由于乡、村集体经济组织是农村土地产权的法定代表，土地“卖”与“不卖”基本由他们说了算，即所谓的“村官有权卖村地”。在强大的利益诱惑和苍白的村民监督面前，他们岂有不卖之理。这样，村委会不仅很难保护农民利益，反而还会站在农民利益的对立面，成为农民利益的直接侵害者。

因此，全民和集体土地产权既不排它，也不排己，均无安全可言。

（三）产权可执行性

由于政府和村委会的强势和相对强势地位，我国的土地产权制度要得到执行并不难，但执行成本却是个问题。我国的全民所有制土地产权的代理人是五个层级的政府。无论自上而下，还是自下而上授权，其委托代理链特别冗长，无论是授权成本，还是监督成本都将大到很不经济的地步；相比之下集体所有制下的这种委托代理关系相对简单，但同样存在“假授权”、难监督等问题。虽然村民自治是一种理想的治理结构，但在农村人口“空心化”、老龄化及农村萧条化背景下，这样的监督将变得苍白无力。

（四）产权可转移性方面

1.土地产权转移的制度环境

按照现行制度，全民所有制土地所有权不允许转让，只允许土地使用权出让，因而这种产权转让极不彻底。而建国后农民真正拥有和可以转让个人土地的时间是1952-1956年上半年，进入高级农业生产合作社后农民就失去了对土地的实际控制权，农村集体土地所有权内部转让从此终结，但向全民所有制转让的通道却一直敞开。这是我国现行制度允许的单向不可逆，被动而唯一的所有权转移渠道。只见于政府征用农村集体土地的情形。

2.土地产权转移的市场条件

（1）土地所有权交易市场。上面提到的因为征地使农村土地所有权由集体变为全民的情形，与其说是转让，还不如说是是利益输送，与市场语境下的“交易”可谓风马牛不相及。如果说这也算土地产权“买卖”的话，那么“买方”只能是全民所有制或者其代理人——政府，而且“买入”渠道随时畅通。他们可以所谓的“公共利益”名义买进任何一块土地（只要符合他们的用途），买任意数量的土地（只要建设用地指标允许，即使指标用完也可以“租”的名义行“征”之实）。相反，全民土地产权“卖出”的渠道从不存在，甚至闻所未闻。所谓土地所有权交易的“卖方”自然就成了农民或者农村集体经济组织。这种“卖”与“不卖”由“买方”定，“买卖”价格也由“买方”说了算。其实与真正的市场交易不沾边。因此，真正意义的土地所有权交易市场并不存在于当今的中国。

（2）土地使用权交易市场。国有土地使用权的转让一直存在，只不过长期采用划拨与协议式出让的方式。这种转让方式内在的“内部人控制”及暗箱操作机制使低效与腐败成为必然。仅仅是慕绥新、马向东的低价批地，就一度使沈阳市的财政收入一年损失数十亿元[6]。违规出让土地使国有土地收益每年至少流失100亿元以上[7]。中国的土地腐败已经与国企改制腐败、重大工程腐败一起并称为“当代中国的三大腐败”[8]。鉴于此，从2003年12月8日开始我国就废除了国有土地协议出让制度，实行“招拍挂”出让。从形式上看，“招拍挂”制度无疑是最完美、最成功、最有效率的土地使用权出让制度，也早已为主流经济学理论和市场经济国家的实践所证明。不过国有土地使用权制度设计的缺陷又使现行的国有土地使用权交易市场成为扭曲的市场。其扭曲性表现之一是有限的使用期限。70年的使用期对附着于上的建筑物而言并不算长，因而容易刺激开发利用者的短期行为，短命建筑也就应运而生。有关资料表明，中国的民用建筑只有25～30年的寿命，每年拆毁的老建筑占建筑总量的40%。一年的隐性建筑损失至少4500亿元人民币，造成的“财富虚数”加起来占我国国民财富的比例高达21.8%，我国每年GDP增长中有2.2个百分点是虚数。而英国民用建筑的使用年限是132年，美国是74年[9]。扭曲表现之二是相当大一部分（如果不是绝大部分的话）国有土地来源途径与方式的非市场化导致流入成本扭曲，以及在此基础上形成的流出价格扭曲。

农村集体土地使用权流转市场也一直存在。实事求是地说，农村土地使用权交易还是很有效率的，但现行的农村土地使用权流转市场存在农民的参与态度冷漠，流转土地的供给明显不足的问题。从需求来看，“合规需求”（农业用途、集体性质等硬约束）不足，而“违规需求”（非农开发甚至房地产开发）却异常强劲，致使农村土地使用权流转市场面临供给和需求的双重约束。由于合规的流转量小，大量的是变通形态的交易，如以租带征、以“农家乐”、农业科技园、农业博览园、循环经济产业园、现代农业示范园等名义进行农村土地的非农开发。最常见、最为成功的流转“擦边球”是搞“农家乐”旅游。

四、中国土地产权制度效率分析

（一）土地资源的低效配置

1.中国土地产权制度的低绩效表现

（1）无节制的占地冲动。目前我国城乡建设用地约24万km2，城市人均建设用地133多m2，远高于发达国家82.4 m2和发展中国家83.3 m2的平均水平[10]。北京、上海、广州人均城市用地分别为79.03 m2、61.49 m2和83.05 m2，而开罗、巴黎、汉城分别为31 m2、49 m2和55 m2[11]。全国各类开发区累计数量最高曾达到6000多家，占用耕地超过了建国以来城市建设用地的总和[7]；农村宅基地的过度占用问题亦十分突出。目前我国农村居民点用地高达1640万公顷，人均居民点用地185 m2，远远超过国家标准[12]。1996-2006年期间我国农村总人口减少了1.23亿，而人均宅基地面积却从193.33 m2上升到226.67 m2，增长17.25%，10年间全国共增加农村宅基地5.33万公顷左右[13]。1990-2009年，农村人均住房面积从17.83 m2/人增加到33.58 m2/人，增长了88.3%。2010年约15%的农民拥有多处宅基地[14]。

（2）开发利用率低，闲置与浪费十分严重。据统计，我国城市土地约4%～5%处于闲置状态，40%左右处于低效利用状态。城市规划整体容积率一般为0.4～0.45，而实际容积率不及规划容积率的70%，城市建筑容积率为0.45，而其他国家已经达到1～3[15]。而各级开发区的土地可能更不值得珍惜。2004年全国省级以上开发区经国家批准规划的土地面积共200万公顷，而已开发面积仅占规划总面积的13.51%；即便在54个国家级高新技术开发区，以建筑容积率表示的土地利用强度也只有0.24；开发区已经占用的土地平均只有57%得到有效利用，闲置土地的比例高达43%[16]。在农村，一方面是宅基地的过度占用，另一方面是农村常住人口持续减少，致使我国农村宅基地普遍处于低效利用和闲置状态。根据有关部门2008年的统计，全国农村宅基地闲置荒芜率在20%左右[17]，而中西部的“空心村”现象尤为突出，如河南仅“空心村”闲置的土地至少有16.67万公顷[18]，一些村落的“空心”面积约占整个居住面积的70%，“空心村”的住宅闲置率达到80%[19]。另据国务院发展研究中心在全国的抽样调查，全国农村有45%的村里还有废弃的旧房及宅基地[20]。

（3）土地使用效益差。有资料表明，北京和上海工业用地每公顷产出分别为823万元和522万元（1999年），而纽约、芝加哥工业用地效益分别为每公顷633万美元和495万美元（1988年）[11]；而全国耕地价值在20.9～21.5万亿元之间，宅基地共值11.17万亿元[21]。这笔巨额的资产因为现行的土地产权制度限制而沉淀和沉睡，广大农民守着“金饭碗”却长期忍受贫穷。

2.低效原因

上述问题不能都归咎于土地产权制度缺陷，但从论文前面部分提出的土地产权制度效率条件来看，模糊的多重产权制度无疑是基础性原因。

影响机理如下：

（1）产权代理人并非市场化主体，他们没有自负盈亏的动力和压力，所追求的主要是政绩和政治目标；农村集体经济组织名义上属于市场化的自治组织，但实际上已经官方化或者半官方化，同样没有追求土地资产配置效率的动力和压力。

（2）产权流动受限。在中国，严格意义上的土地所有权交易市场并不存在，仅存的使用权流转市场又很不完善，甚至扭曲，这种沉睡和受到束缚的产权自然就很难产生运行效率。

（3）绝大部分甚至所有的国有土地和农村宅基地都不是通过市场化手段获得。由于土地一级市场由政府绝对垄断，城市建设用地主要通过行政手段从农村获取，其“购地”成本只是象征性地补偿，这就为土地二级市场的使用权转让价格超低化奠定了基础。据统计，2009年全国工业用地平均价格只有592元/m2，而同期居住用地3824元/m2，商业用地4712元/m2[22]。三类用地均价比为 1∶6.46∶7.96。到2010年，全国工业、居住和商业用地均价分别上涨到772元/m2，5766元/m2和6536元/m2，均价比变化为1∶7.47和8.47，相对于居住和商业用地，工业用地价格更加便宜，而华东地区工业用地均价更分别只有居住用地和商业用地均价的9.78%和6.31%[23]。大凡用非市场化手段，以超低的价格拿得的土地都不会珍惜使用，如东部某省的调查表明，2004-2006年三年间，全省新产生的闲置土地中，以协议出让、行政划拨等非市场化方式配置的土地就占到了87.79%[24]。这不仅严重扭曲了我国稀缺资源之一的土地资源配置，也使我国的经济成本严重扭曲，对市场经济体制建设造成了极大冲击。此外，农村宅基地也是无成本或超低成本占用，作为理性人，肯定是占用越多越好。

（二）土地利用的不可持续性

1.不可持续性的主要表现

近20年来，我国农地的征用规模和速度不断加大，“八五”期间被征土地46.83万公顷，“九五”为97.63万公顷，“十五”为194.41万公顷。而这些土地被征前有91.34%都是用于种植粮食作物和经济作物。其中征用前用于粮食作物生产的耕地比重东部为62.08%，中部为62.71%，西部为56.6%[25]。目前我国耕地面积只有12173.33万公顷，人均耕地不到0.1公顷，不到世界平均水平的1/2，不到发达国家的1/4，只有美国的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14[26]。要实现2020年城市化率60%、工业化率70%的目标，按现在的容积率和生产率水平，这173.33万公倾建设用地根本无力支撑。在质量方面，全国中低产田占耕地总面积的70%，水土流失面积占全国总面积的39%，土壤沙化面积占国土面积的15%，盐碱化耕地面积占总耕地面积的8%，污染土壤占耕地面积1/5，干旱、半干旱的地区已有40%耕地严重退化[27]。农地，尤其是耕地质量是粮食安全的关键。足见，中国的耕地形势让人担忧。

2.集约节约利用机制的破损是我国土地资源利用不可持续性的关键

从前面提出的土地资源可持续利用的三个条件来看：无论是政府官员，还是村支书、村主任，都不存在土地利用的未来预期，只有自己短暂的任期，因而没有保留土地资源供未来开发利用的压力和动力，而乐于尽早、尽快开发；从土地来源看，既然获得成本那么低，获取那么容易，尤其是工业用地，为什么要爱惜和集约利用？因而在寸土寸金的黄金口岸建花园工厂就不难理解了；再从安全性看，无论是国有土地，还是农村集体土地，无论是所有者还是使用者，对脚下的那块土地都缺乏足够的安全感，因而必然导致土地利用与保护上的短期行为与掠夺式经营。

（三）土地产权制度的高运行成本

首先是多重产权制度下产权主体模糊不清，自然会增加谈判成本和达到协议的难度；其次，产权主体代理人的行政化特性将使决策程序变得很复杂，决策过程冗长，自然也加大了决策成本。由于“假授权”和行政化，代理人并不自负盈亏，因而也就不具有理性决策的内在动力和压力；第三，冗长的委托代理链和行政化的产权代理人特征使国民、村民的监督变得很困难，监督成本也很高。

（四）土地产权制度的非公平性

主要表现为制度上对农村集体产权的歧视及由此引发的对农村集体土地的产权掠夺和价值掠夺。

（1）制度歧视。主要表现为国有土地的使用权可以直接进入城市建设用地市场。而集体土地必须先“卖”（征用）给国家（政府），转化为全民所有制土地，才能进入城市建设用地市场，政府独享了农村土地进入城市二级市场后的所有增值收益。据统计，2009年各级地方政府的卖地收入13964亿元，而同年拆迁、补助农民的支出仅为5180亿元[22]，政府土地买卖的净收益率为74.13%。

（2）产权掠夺。主要表现是强征强拆。按照现行法律，政府出于公共利益的需要，可以在一定补偿或者合理补偿的前提下征用农村集体土地。而什么是公共利益，政府说了算。有资料表明，截至2007年底，全国征地用途中仅有20%土地用于了公共利益，另外80%是商业性开发[28]，这明显是违法行为。地方政府可以这样大面积、公然地违法，而对农民在集体土地兴建的“小产权房”却严格限制和严厉打击，2012年甚至成为了国土资源部清理和打击的重点。有统计资料表明，目前全国有60亿m2的“小产权房”，相当于中国房地产业近10年的开发总量。其中北京占房地产市场总量的20%，深圳等其他城市甚至占到了40%～50%[29]。由于未拿到合法“准生证”，这些资产只能在房产市场上甘受“二等公民”待遇。产权掠夺导致的公众事件更层出不穷，让人触目惊心。近年来，农村的群体性抗争中66.9%与土地有关，土地征用问题成为农民维权抗争的焦点[30]。北京国际城市发展研究院2011年9月15日发表的《社会稳定风险评估指标体系研究报告》则认为，目前中国最容易引发社会矛盾的9类纠纷前两位就是征地纠纷和拆迁纠纷。

（3）价值掠夺。在地方政府职能趋于经济化，地方土地财政利益极大化的现实背景下，征地补偿标准的人为压低成为必然，如《土地法》一直把补偿标准确定为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，2012年11月28日，国务院通过《土地管理法》修正案（草案），虽然有利于提高补偿标准，但具体什么时候实施，尚不得而知。有资料表明，长三角地区农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为农地市场价格的1／50。全国被征土地征用费的收益分配比例为：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%[31]。1950-1990年期间，通过工农产业剪刀差，农民和农业向城市和工业净提供了5451亿元的资金积累[32]，而土地“招拍挂”以来，通过各级地方政府低价征地、高价卖出，农民向政府转移的价值总额高达20～30万亿元[33]。土地产权制度不合理、不平等及由此导致的利益的流失才是中国城乡差距和农民贫穷的真正原因和主要推手。

五、结论与改革方向

（一）主要结论

从产权要素与结构的完整性上看，我国的土地产权制度在所有权主体上定义模糊，在土地占有、控制及权益归属上既不排它也不排己，土地资产面临来自体制内外的双重侵害风险；加之产权市场扭曲，产权流动受限，土地资产既难规避风险，又难兑现增值，产权主体面临压力和动力的双重不足。

从产权绩效上看，现行中国土地产权制度运行成本高，制度效率低，导致城市建设用地、农村宅基地的过度占用、低效利用与大量闲置，加速了耕地资源耗竭，危及我国的国土安全、生态安全和粮食安全。更由于产权制度设计的缺陷和法制保障的弱化，所有制之间的产权掠夺和价值输送导致了严重的社会不公，为社会稳定与国家的长治久安埋下了祸根。

这种多重产权的土地制度具有公平和效率的双重缺陷。之所以选择全民或者集体所有的模糊产权，早期可能出于政治制度和意识形态的考虑，而在日益开放和包容的今天，更有可能是出于既得利益的考虑，包括工业、城市和地方政府在低成本、高GDP增长，高税收、高土地财政，甚至官员土地和房产灰色收入等方面的利益。

这样的结论似乎没有办法解释建国以来，尤其是改革开放以来中国经济高速增长和社会巨大进步的事实。其实，这并不矛盾。影响和推动经济社会发展的因素很多，土地产权制度只是基础因素之一，何况，生产力具有自我发展的内在冲动。依据本文提出的产权制度效率内涵和评价标准，审视土地产权制度绩效不能只看产出结果，更不能只看当前和短期结果，必须考察成本和代价，包括过去已经付出的惨重代价[34]、当前倍受煎熬的“维稳”等，包括来自土地纠纷、环境公害、农民逼迫进城、集中上楼居住等导致的社会风险。完美的土地产权制度必须具有最大的综合效益和良好的可持续产出。

（二）改革方向

1.产权核心视角的土地产权制度改革方向：坚持公有制

从所有权角度看，土地产权制度只能有公有和私有两种模式。关于土地公有和私有的利弊对比，理论界已经论证和阐述得非常透彻。公有制是中国土地所有权制度改革的唯一选择。更何况，中国的土地问题非常复杂。按秦晖教授的观点，土地私有并不能够解决所有问题[35]。

2.产权外围视角的土地产权制度改革方向：永佃制

现代产权理论与产权改革实践早已证明，所有权改革成本（所有权界定与执行所付出的成本）太高、刚性太强，尤其容易受到政治制度、意识形态和传统观念等因素的影响。因而现代不动产立法理念已从以“所有”为中心转变为以“现实利用”为中心，把所有者的权利严格限定于依法收取租金。绕开所有权，从使用权、资产处置权、增值分配权等方面入手，反而更容易破解土地产权困局。由于永佃权拥有与所有权相似的权能，因而，本人认为，所有权公有基础上的使用权永佃制就是一种理想的制度安排。

那么，现在的土地公有制与未来的土地公有制有何不同？笔者认为，在现行的公有制框架下，土地产权所有权代理人，无论是各级政府及其有关部门，还是村组集体经济组织，行使的都是实权。而未来的土地公有制，无论是国有还是集体所有，所有权都已被“架空”和“冷冻”（虚化、概念化和形式化）。虽然未来仍然实行土地公有制，但彼时的“公有”并非此时的“公有”，那将是对所有权进行过“特殊处理”的“公有”或“ST公有”。

3.永佃模式：国有永佃

（1）全民所有（国有）永佃制。有学者（张德元，2003；刘凤芹，2004；周天勇，2004；魏衍亮，2004；刘恒中，2008等）主张将我国的土地所有权概念化，并把这种形式化的所有权收归国有，建立土地国有化基础上的永佃制。在操作上，立法规定国家拥有土地的终极所有权，但承包户拥有实际支配权，可以处置（出租、入股、抵押等）。这种制度确实能保证土地资产具有更大范围的可流动性，也有利于政府在更大范围配置土地资产。但也受到来自理论界的质疑：第一，既然普天之下皆为“王土”，那么各级政府就具备了侵占农村土地的合法借口。对农民而言，连名义上的土地主人公地位都觉得已被剥夺，从而影响农民心理和农村社会稳定。第二，土地国有制可能要付出较高的代理成本，即国家所有权需要在农村确定代理人。

（2）集体所有永佃制。针对国有化的上述问题，有人认为不如将集体所有权“名义化”。好处在于：一是操作成本低，农民更容易接受。二是与现行的家庭联产承包责任制高度兼容、有机衔接。因为家庭联产承包责任制事实上已具备永佃权制度的雏形（潘晓璇，2001）。但这种制度同样面临很多问题。

（3）国有永佃制：我国土地产权制度的理性选择

针对关于国有永佃的质疑，笔者认为政府是否侵占农民土地与所有权制度本身无关，而取决于所有制是否公平，是否有严格而独立的法制保障。反之，不管是国有、集体所有，还是私有，土地都可能被侵占。只要从法律上赋予了所有制的公平地位和排它性，那么即使是现行制度下的农村集体土地也不是那么容易被侵占。只要国家所有权真正地名义化，法律独立、体系健全，国有化基础上的土地永佃权应该最具安全性。至于代理人的问题，笔者认为，既然国家所有权已经成为了一个概念和符号，又无需办“实事”，那为什么还要在农村寻找代理人呢？

相比之下，集体永佃具有比国有永佃更加致命的弱点：第一，以村组为主的农村土地产权主体更多，国家对村组的调控力度相对于各级政府组织而言更弱，可谓“鞭长莫及”。第二，与各级政府官员相比，村组负责人文化素质更低、法制意识更弱，可胆子却特别大，手法（变通）也足够多，因此完全有可能加重对农民土地权益的侵害。第三，农村集体产权既不能排它，也不能排己，如果采用集体所有权虚化的永佃制，那么农民更有可能遭受来自两个方面的土地权益侵害——各级政府（以管理、调控的名义）和农村集体（以所有者的名义），这样的制度安排对土地权益被严重侵蚀的农民而言，真可谓雪上加霜。

鉴于此，我们认为国有永佃制更适应中国国情，是一种较优的土地产权制度安排。

4.永佃制运行

对于这样的制度安排，国际上已经有成熟的做法和成功的经验，如英国的土地在法律上属英王（或国家）所有，但土地持有人或租借人拥有永业权（Freehold）和租业权（Leasehold），法律规定农民对土地拥有长达900年的使用权，拥有永业权的土地持有者实际上是土地所有者，具有土地使用与处置权。

国有永佃的制度设计是一个庞大的系统工程，但前提是修改《宪法》，将二元土地所有制变为一元土地所有制（国有制），并做好制度、操作设计。

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