新升本科高校财务内部控制制度建设的研究

魏爱萍

宁德师范学院财务处，福建宁德,352100

专科学校升格为本科学校已经在社会上掀起了热潮，在速度和规模上发展较快，及时解决了地方本科人才的供需矛盾[1]。但新升本科高校在财务管理制度更新上却较为迟缓，主要表现在：原有的专科层次的财务内部控制制度仍在发挥“余热”，本科体制下的新内部控制制度面临诸多问题而难以有效运行[2-3]。对福建省属新升本科高校调查表明，由于办学渠道增加，资金来源形式也多种多样，使得这些高校的内部控制呈现出多元化和复杂化的特点，同时，在管理体制上职责分工过于分散或过于集中，导致管理缺乏协调、平衡与监督机制。

美国COSO报告指出，财务内部控制的五个要素分别是控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督，其中控制环境方面要求有合理、协调的全局控制和责权划分[4-5]。中国注册会计师协会在《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》一文也给出了内部控制的概念，包括控制环境、会计系统和控制程序三个要素。为此，适应于新升本科高校财务内部控制的特点和要求，学校的生存和发展需要建立在规范的内部控制制度基础上。建设和完善高校财务内部控制制度，发挥会计人员管理职能作用，是摆在新升本科高校面前的一项重要课题。

1 新升本科高校财务内部控制制度建设的必要性

首先，财务内部控制从根本上是保证高校正常运作的客观要求，是高校管理的重要组成部分。随着教育体制改革不断深化，新升本科高校办学规模逐步扩大，学校管理水平和经济风险防范能力以及发展战略应跟上发展的步伐，都需要财务内部控制保障才能实现。学校在升本初期，由于领导教学、招生、科研等工作压力，常常疏于财务内部控制管理，特别是管理理念仍沿用原有专科管理的老套路[6]。本科层次的管理理念蕴含了不同于专科层次的新思想，这些思想必然影响高校的管理、财务工作和独立审计，在理论和实际应用上较专科层次有质的提升。

其次，内部控制制度是履行会计职能的基本前提。会计的基本职能有两个：核算和监督，二者相辅相成、缺一不可。核算只有真实地反映财务信息，才能正常履行监督职能，反过来，监督及时和到位，才能正确地把握会计信息[7]。高校内部控制不是几个人的事情，它的流程和制度应约束每一位教职工。美国会计师协会在《内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》一文中也指出，内部控制不仅包括组织机构的设计，也涵盖单位内部采取的所有相互协调的方法和措施。这些方法和措施都用于保护单位的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动单位坚持执行既定的管理政策。通过内部控制，使教职工对财务报告有信心，好的内部控制制度可以帮助高校顺利实现专科层次向本科层次的过渡。

再次，实施高校内部控制也是贯彻财务管理相关法律法规的需要。在高校，学校领导各负一摊，在其审批权限内，往往拥有毋庸置疑的权力，如果只是完成目标任务，忽略财务流程及规范性，则容易产生营私舞弊的行为。在我国加入WTO以后，高校面临的市场竞争也越发激烈，新升本科高校要想在夹缝中求生存，就必须建立、健全相应的内部控制制度，使之成为行之有效的管理和监督机制，防范可能的经济风险，保证高校正常运转的效率和效果。

2 新升本科高校财务内部控制中存在的问题

2.1 财务人员意识和素质有待提高

内部控制的正常运转离不开教职工的操作和把握，也就是说，在内部控制中，人的因素是主要的。财务人员触及整个内部控制系统，其观念意识和能力素质必须随内部控制系统的更新而变化。当前，财务人员的落后观念主要表现在：一是受传统观念束缚而意识保守、滞后，观念仅仅局限于理论和专科小资金规模管理，对国际经济变化和国外一些先进理念、经验缺乏了解，这样，面对本科资金规模管理就难以适从。有些财务人员认为自己的工作是记账，管理和决策是领导的事情，诸如领导签字只管做账的事情时有发生。财务人员观念欠缺，就会导致内控意识薄弱，而内控意识薄弱意味着财务人员对潜在风险没有防范意识，眼睁睁地看着经费不实和资产流失[8]。二是财务人员自身素质不高，认为会计工作不需要什么技术，谁做都行，自己也没有工作信心和进取心。人员素质关系到内部控制流程的每个环节能否顺利执行，即使有完善的内部控制制度，若没有合格的人员来执行或者执行不到位，就很容易出问题。过去的巴林银行事件在业界留下深刻教训，仅仅一名员工的职业道德操守出现问题而违规操作，结果断送了一个历史悠久、信誉卓著的企业。三是财务人员工作压力大，人手不足，疲于应付，难有较多的时间和精力进行业务学习和交流，而且由于新升本科高校底子薄，难以引进高层次人才来带队指导，直接导致内部控制的层次水平和运转效率低下。总体上，实现财务人员由核算型向管理型转变是内部控制建设的当务之急，在财务人员观念意识、能力素质以及人员配置等方面需要进一步提升。

2.2 内部控制制度存在缺陷

严格完整的财务内部控制系统是高校财务会计的核心控制命脉，不仅确保教学、科研等活动的高效运营，也保证了高校资产的安全性以及财务报告的可靠性。对于新升本科高校，往往缺乏内部控制意识，甚至搞不清会计控制和管理控制的概念，形成的内部控制制度有的停留在口头上没有成文，有的成文却含糊不清[9]。例如，高校在如何足额获取生均教育经费上花的力气很大，却忽视了如何提高现有资产的利用率，这明显与确保资产保值增值的内部控制目标相违背。一些经济活动以时间紧迫为借口，不按照规章和流程来操作，使得预防和控制风险成为空话。经济活动过程中的重要活动、关键环节如果失去控制，那内部控制将是流于形式。教学部门人员也存在对内部控制概念认知不足的问题，认为内部控制只是财务部门的事，与教学部门无关。从控制环境角度看，这种思想认识和工作作风还造成学校管理层与职能部门之间、各职能部门之间达不到有效的沟通和协调，阻碍了内部控制流程的执行，最终制约了内部控制制度在高校中发挥效能。

职责分工是建立内部控制制度的基础，如果分工协作不明，财务人员之间没有相互制约，将导致收支混乱、信息失真，造成国有资产流失。职责分工问题主要包括经济业务支出前是否先有预算、立项审批，是否在经济业务发生时取得合法票据，经济业务报销的审批人是否能对经济业务的真实、合理和效益性负责，报分管领导签批前是否如实汇报经济业务的真实情况，分管领导签批经济业务前是否了解经济业务的真实情况，财务部门的审核人员是否严格按照学校的财务规章制度的要求进行审核制单，学校的各项支出是否在预算内合理列支，收支业务的事由、标准、审批人、经办人、证明人、验收人是否明确，手续是否齐全、原始票据是否真实合法等。剖析上述问题产生的原因，都是基于在内部控制制度、职责分工不明确的情况下所带来的结果，职责之间没有形成一种相互牵制的约束机制，内部控制程序未经合理的设计和制定，营私舞弊、滥用职权、恶意串通等行为也就不可避免。

2.3 监督机制尚不健全

内部控制制度是否完善，会计主体行为是否透明，离不开监督机制和内部制约。新升本科高校均设置有内部审计部门，财务内部控制制度的监督与评价顺理成章地由内审部门来完成，但无论内审部门还是财务部门，都存在人员配备不足、工作量大、缺乏经验指导等问题，一人身兼多职时有发生，这些因素直接影响了监督职能作用的正常发挥[10]。由于内审监督不力，一些资金的运作过程只能看到局部，看不到预算、收入、支出、资产等多个环节；各个系部的创收收入与支出，以及一些横向科研课题经费的使用也还存在随意性，在支出的范围、项目和用途上出现了不少问题，比如外协费、招待费、劳务费比例过高，会议费支出过大，无预算的经费支出过多等。而且，有些内审部门只注重会计基本资料的审计，意识不到或搞不清内部控制系统的监督职能，使得在内部控制制度和内部稽核制度上出现漏洞的几率大增，出了问题得不到及时弥补。

3 新升本科高校财务内部控制制度的完善与创新

3.1 树立内控意识，全面提升财务人员的综合素质

加强财务内部控制管理，首要的就是要有内控意识，尤其是新升本科高校，财务人员对内部控制不认知或认知不足，财务工作整体上缺乏内部控制理念，这样，即使建立了内部控制制度，也是形同虚设。树立内控意识，需要做好三方面工作：一是部门领导应带头提高内部控制认识，培养内部控制理念，从本校的实际情况入手，理解内部控制的含义；二是部门骨干要充分学习内部控制理念，配合领导带动部门全员转变传统观念，创新内控意识，整体营造出一种浓厚的内控意识氛围；三是提高实施内部控制的自觉性，财务人员相互监督、相互牵制、不徇私情、秉公办事。当部门全员树立了内控意识，财务内部控制制度的建立也就奠定了基础，并能够自觉地执行下去。

另一方面，财务内部控制制度的执行也依赖于财务人员的综合素质。新升本科高校的财务人员基本是专科时的原班人马，学历层次和文化素质普遍不高，业务上容易出错，会计信息存在失真，大大增加了复核负担，降低了内部控制的工作质量和效率，给内部控制制度的执行带来阻力。为此，财务人员必须努力提升自身的综合素质，重点是提升会计业务素质、职业道德素质和协调沟通能力，充分把握内部控制的基本目标和操作程序，严守职业道德规范，处理好财务部门内部和外部的各种关系，使内部控制制度得以有效运转。

3.2 明确职责分工，制定并实施内部控制规范

财务部门的每一笔业务都要有明确的职责分工，前面提到内部控制制度存在的诸多问题，就是因为没有明确财务部门和人员的职责范围和处理权限，因而无法构建内部控制的基本框架。做好职责分工，简单地说，就是要落实部门责任制和岗位责任制。内部控制的根本在于内部牵制，应用到职责分工上就是任何人或部门不能单独控制一项业务，而是交叉控制，这样建立起来的部门责任制和岗位责任制应该是相互制约、相互监督的。在职责分工过程中，必须将部门责任制和岗位责任制与目标管理相结合，确定内部控制的一级目标和二级目标，以部门领导和骨干为目标责任人，按照“以人为本，规范管理”的原则，狠抓内部控制各级目标的落实。

建立内部控制框架必须遵从内部控制的设计原则，即合法性、重要性、有效性、制衡性、适当性和成本效益共六条原则，严格把握职权分管、财产安全、审计、预算、风险等控制过程，结合新升本科高校的基础条件和运作特点，形成符合自身实际的内部控制创新机制。该创新机制需要处理好三个问题：一是传统观念束缚与现代内部控制理论的引进；二是名牌大学与新升本科高校在内部控制的制度、程序、监督以及地域、规模、管理模式等方面的差异性；三是内部控制目标的提升与新升本科高校人员配置不足、意识不强、素质不高存在落差。要定期总结内部控制管理经验，及时把创新成果提升为制度规范，做到与时俱进、服务发展。内部控制制度的管理和服务需要学校多部门协作，学校管理层与职能部门之间、各职能部门之间要统筹管理、信息互通、主动配合，使内部控制流程环环相扣、相互制约、彼此监督。同时，内部控制制度、方法、程序应与新升本科高校的教育教学目标和发展战略相一致。贯彻落实科学发展观，严格执行内部控制制度、方法、程序，保证其执行效果，使之真正服务于新升本科高校的发展，促进学校实现发展战略。

3.3 规范内审行为，强化内部监督与风险控制

内部审计是内部控制有效性的基本保证，具有参与内部控制制度建立和实施的重要职能。以内部审计来强化高校内部监督与风险控制，提高教育教学管理水平，才能保障国有资产保值增值和学校可持续发展。独立性和权威性是内部审计的两个基本要素，从根本上决定了内部审计的作用和效果。新升本科高校的内部审计部门，地位上的独立性往往不够，需要高校管理者从战略角度考虑把内部审计部门放在一个较高位置，提升内部审计的独立性，改善内部审计工作环境，使审计工作能够放开手脚；同时，管理者还要重视内部审计处理意见，及时改进管理工作，树立内部审计的权威性，保证内部审计能够全面履行各项职能。

强化内部审计监督职能的同时，也要注重其服务职能。事实上，监督和服务是内部审计中有机结合、不可分割的统一体。新升本科高校要从传统的重监督、轻服务及重结果、轻过程的审计模式中走出来，将监督和服务职能并重，寓监督于服务之中。根据这个原则，内部审计的监督作用在内部控制流程中应采取过程监控，通过梳理内部控制流程，找出漏洞所在并及时弥补，从而对内部控制制度构成有力补充。此外，内部审计部门还要重视人才队伍建设和人员配备，通过职业培训、继续教育等多种方式来提高内部审计人员的服务意识和综合素质。总体上，新升本科高校的内部审计需要建立一个多层次、全过程、立体化的监督体系，为内部控制系统提供强有力的服务和保障。

4 结束语

当前，新升本科高校因办学层次提升而处于跨越式发展之中，机遇和挑战并存。面对这场攻坚战，新升本科高校建立和完善财务内部控制制度已是当务之急、重中之重。不仅如此，无论财政拨款还是多渠道的教育经费筹集，都进一步加大了新升本科高校的财务核算资金规模，使得内部控制范围不断拓展，目标和内容需要更新，难度和要求随之提高。因此，新升本科高校财务内部控制制度建设必须立足本校实际，遵循高校发展的客观规律，充分发挥内部审计的监督和服务职能，构建科学、有效、严密、可操作的内部控制体系，推动高等教育事业的健康发展。

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