出入境交通运输工具边防检查中存在的问题及对策

吕小川

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊065000）

引言

据公安部出入境管理局统计，2012年全国出入境边防检查机关共检查出入境交通运输工具2504.88万辆（架、列、艘）次，同比增长0.82%。[1]与1978改革开放之初的不足10万辆[2]（艘、架、列）次相比，增长了200多倍。与连续高速增长的出入境交通运输工具数量相对应，在出入境管理工作中既要确保口岸安全又要提高通关效率的压力也随之增大。面对出入境交通运输工具多、成分杂、审查时间短、核实信息困难、警力资源不足等方面的难题，不少法学理论工作者都努力地在现行法律中寻找解决问题的方法，[3]笔者也试图从法律制度研究中发现问题并找到解决问题的答案。

一、交通运输工具的检查权责不明晰

在我国，口岸联检单位有边检机关、海关和卫生检疫机关等机构。每个部门都有相关法规规定了各自实施交通运输工具检查权的具体内容。《中华人民共和国出境入境边防检查条例》（以下简称为《边检条例》）第16条规定“出境、入境的交通运输工具离、抵口岸时，必须接受边防检查。”《中华人民共和国海关法》（以下简称为《海关法》）第2条规定“中华人民共和国海关是国家的进出关境（以下简称进出境）监督管理机关。海关依照本法和其他有关法律、行政法规，监管出入境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品（以下简称进出境运输工具、货物、物品），征收关税和其他税、费；查缉走私；并编制海关统计和办理其他海关业务。”《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称为《国检法》）第4条规定“入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品，都应当接受检疫，经国境卫生检疫机关许可，方准入境或者出境。具体办法由本法实施细则规定。”

实际工作中，在个别口岸会因重复检查造成联检单位争夺交通运输工具载运货物和旅客行李物品的检查权，阻碍其他机关实施交通运输工具检查的情况发生。笔者认为，问题产生的原因是因为对三个联检单位检查目的不明确造成的。边检机关对出入境交通运输工具的检查目的是确保交通工具没有载运非法出入境人员及枪支弹药、反动宣传品等违禁物品，维护国家安全利益。“国家设立海关，基本目的是为了维护本国的主权和政治、经济、文化等方面的利益，代表国家行使主权，执行国家的对外经济贸易政策，禁止侵害国家利益的货物、物品进出境，保护国家的财政收入。”[4]海关检查主要维护的是国家的经济利益。而实施国境卫生检疫是为了防止传染病由国外传入或者由国内传出，维护的是国家卫生安全利益。各个机关的检查目的不同，且专业性强不能互相替代，有各自实施检查的必要。从法理上来讲，位阶较高的法律规定了海关和出入境检验检疫部门实施交通工具检查并不排斥边检条例赋予边检机关的检查权；在法律适用上，上位法优于下位法是指相关条文发生冲突的时候；边检机关实施的交通运输工具检查并不阻碍海关和检验检疫机关实施检查。如果没有行政管辖方面的冲突，也就涉及不到优先适用的问题。所以，从法律层面来说，边检机关实施的交通运输工具检查是有充分法律依据的。2013年7月1日起施行的《中华人民共和国出入境管理法》（以下简称为《出入境法》）第6条明确规定了出境入境人员和交通运输工具应当接受出境入境边防检查，法律位阶的问题也就迎刃而解。

虽然各个行政机关之间在检查权上不应存在冲突，但是这种重复检查却会给出入境人员造成很大的麻烦，不利于出入境权的实现。

笔者认为，解决这个问题需要国家口岸管理办公室站在国家利益的角度统筹安排，研究提出各类对外开放口岸的整体规划及口岸规范的具体措施并组织实施，根据国务院的总体需求，组织协调口岸通关中各有关部门的工作关系，避免部门利益之争造成的种种弊端。

二、交通运输工具信息申报主体不明确

《边检条例》第17条第1款规定，“交通运输工具的负责人或者有关交通运输部门，应当事先将出境、入境的船舶、航空器、火车离抵口岸的时间、停留地点和载运人员、货物情况等信息向有关的边防检查站报告。”按照《<中华人民共和国出境入境边防检查条例>条文释义》的观点，“交通运输工具的负责人或者有关的交通运输部门负有预报的责任。预报的内容为抵离时间、停留地点和载运人员、货物等情况。不同的交通运输工具有不同的预报方式。

船舶预报：国际航行船舶的船方或其代理人，应当在船舶预计抵达口岸24小时前，将抵达时间、停泊地点、靠泊移泊计划及船员、旅客的有关情况报告边防检查站。其他特殊的出入境船舶的入出境预报，一般由船方或其代理人通知边防检查站，有的还要提前通报公安部边防局。

飞机预报：航空公司将通过国际航空电讯协会SITA①Society International De Telecommunication Aeronautiques，缩写为SITA。网络将预报信息发送至：PEKKN1E，或通过国际互联网将预报信息发送至http://adapis.travelsky.com/。中航信公司②公安部出入境管理局指定中国民航信息网络股份有限公司（以下简称中航信公司）为航空公司通过SITA网络或互联网发送国际航班载运人员信息的数据接收、存储和管理联系单位。接收航空公司预报的信息后，将预报数据传送至相关口岸。

火车预报：如运载货物的火车按确定的时刻、路线和编组等计划行驶，可不做预报；如有变更，须事先报告边防检查站。客运列车均由铁路调度部门负责提前预报。其中，船舶申报主体较为明确。但民航调度部门和代理人之间并不是利益共同体，如果没有申报，双方容易出现互相推诿的情况。目前《出入境法》已经由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会审议通过。在与之配套的《边检条例》的修改中，应当根据工作实际情况，考虑到必要性与可行性，对于申报主体做出明确的规定。

三、《边检条例》对于不申报交通工具出入境情形的处罚缺位

《边检条例》第17条规定交通运输工具的负责人或者有关交通运输部门，应当事先将出境、入境的船舶、航空器、火车离抵口岸的时间、停留地点和载运人员、货物情况，向有关的边防检查站报告。也就是说《边检条例》第17条明确规定了交通运输工具的负责人或者有关交通运输部门有义务提前将离、抵口岸的时间向边检站报告。

但《边检条例》第37条第2项规定 ：未按照规定向边防检查站申报员工、旅客和货物情况的，或者拒绝协助检查的，可以对交通运输工具负责人给予警告并处500元以上5000元以下的罚款。这其中并未包括对于不申报离抵口岸时间或者时间变更以后不及时通知边检站的行为的处罚。所以，现行条例只规定了义务，却没有规定了违反义务应承担的责任。这种处罚规定的缺位，直接导致了申报入境时间落实情况比较差，很多边检站不能及时得到交通工具抵达口岸时间和时间变更的信息。

据抽样调查发现，空港中规模较大的边检站，如青岛机场边检站、上海机场边检站等都有和民航系统联网系统，可以及时自主查询航班时刻信息。但规模较小的空港站，一般都是派检查员到民航部门或航空公司代理处了解航班抵达口岸的时间，相当于边检站代替交通运输工具部门履行了法定的申报义务，而交通运输工具部门则逃避了应尽的申报职责。

铁路口岸中各站差异也比较大，在绥芬河铁路口岸，有火车站通知边检站列车入境时间的程序规定，而在满洲里边检站铁路口岸就没有这样的程序规定，检查员只有靠目力观察列车，友谊关边检站凭祥铁路口岸在边境线0公里处设立的哨所负责观察外国列车，向边检站报告。

在实际工作中发现出入境管理环节中能否得到时刻信息预报，主要取决于边检站的协调沟通能力。及时知悉交通工具离抵口岸时间，尤其是入境时间，对于边检工作具有较为重要的意义。

首先，按规定申报入境时间是落实《边检条例》第19条的前提和保障。第19条规定，出境、入境的交通运输工具在中国境内必须按照规定的路线、航线行驶。外国船舶未经许可不得在非对外开放的港口停靠。

出境的交通运输工具自出境检查后到出境前，入境的交通运输工具自入境后到入境检查前，未经边防检查站许可，不得上下人员、装卸物品。如果边检站连入境时间都不知道，很有可能交通运输工具抵达口岸以后再派人检查监护，这中间就存在一个时间差，在检查员到达交通工具之前，如果交通运输工具未按照规定的路线、航线行驶，或者发生上下人员和装卸物品的情况，检查员无从知晓。

另一方面，掌握入境时间信息对于边检站的勤务部门十分关键，尤其晚点信息更为重要。现在一线检查员承担的压力很大，如果能够及时获取晚点入境信息，检查站就可以及时调整检查员休息时间，以更加饱满的精神状态履行出入境交通运输工具边防检查职责。

[1]公安部出入境管理局.2012年出入境人员和交通运输工具数量同比稳步增长[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84 196/3612366.html,2013-03-10．

[2]公安部推出公民出境免填登记卡等十二项边检措施[EB/OL].h ttp://www.gov.cn/gzdt/2007-09/18/content_753670.htm,2013-0 3-10.

[3]司法格言[J].山东审判,2009(1).

[4]卞耀武.中华人民共和国海关法释义[M].北京:法律出版社,2001:36.