乌鲁木齐市流动人口现状、管理中的问题及对策思考

胡旭阳

（新疆师范大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830054）

乌鲁木齐市流动人口现状、管理中的问题及对策思考

胡旭阳

（新疆师范大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830054）

自“西部大开发”战略实施以来，乌鲁木齐市作为新疆首府，新疆政治、经济、金融、信息、以及贸易中心，吸引了大量的东部流动人口以及本地区农村人口来乌市工作、生活。流动人口的涌入为乌鲁木齐市的发展与繁荣带来了生机与活力，也带来了新的城市管理问题。如何在新的形势下转变政府职能，切实解决乌鲁木齐市流动人口管理中存在的问题，以及研究相应的对策，从而在新的局面下对流动人口管理的思路有一个拓展与探索，就成为了构建和谐新疆的一个现实问题。

乌鲁木齐市；流动人口管理；现状及对策

自改革开放以来，我国最大的一次人口流动浪潮持续至今，全国约有2.21亿常年在城市工作，经商务工的农村与外地人口，这样全国性大范围，大规模的人口流动一方面给我国城市建设与城市繁荣做出了巨大的贡献，是我国城市发展中不可或缺的力量。另一方面，大量流动人口的涌入，也给城市管理带来了新的问题。乌鲁木齐市随着新疆的发展，大量流动人口来乌务工，学习，给乌鲁木齐市的城市管理工作带来了新的机遇与挑战。

1 乌鲁木齐市流动人口现状与发展趋势分析

伴随着新疆的历次发展，特别是西部大开发战略的实施，新疆的流动人口规模不断扩大，其总量从1983年的30万增长到2005年的250万，22年间增长了8.3倍，年均增长量为11%，平均每年增长约10万余人。流动人口占总人口的比例也在逐年上升，2005年达到12.4%大量流动人口的涌入给新疆的社会生活与经济文化都产生了深远的影响。而相当大一部分的流动人口在乌鲁木齐居住。据乌鲁木齐市历年来常住人口与流动人口比例表来看，1990年乌鲁木齐流动人口约15.64万人，常住人口约131.31万，流动人口占常住人口比例为12%。2000年乌鲁木齐流动人口约30万，常住人口165万，流动人口占常住人口比例为18%。到2005年时，乌鲁木齐实有人口208万，其中流动人口48万，占全部实有人口总数的23.1%。进入新世纪以来流动人口增长迅猛，2009年乌市总人口突破250万，其中流动人口总量已达到55.93万人，常住人口约194.75万，流动人口占常住人口比例为28.7%。十年间，流动人口增长一倍有余。

1.1 乌鲁木齐市流动人口结构特征分析

截止到到2013年，乌鲁木齐全市登记实有流动人口约83万人。作为新疆发展最快的城市，过去、现在以及在未来相当长一段时间内，乌鲁木齐仍是新疆流动人口涌入最多的城市。

1.1.1 乌市流动人口构成以男性劳动者为主,年龄分布以年轻壮年劳动力为主

乌鲁木齐市流动人口自然构成以男性为主，男性约占72.2%，女性约28.8%。男女性别比例为260︰100，男性流动人口明显多于女性，这与流动人口所从事的行业相关性很大。由于女性身体的特殊原因，因而在一些需要体力劳动以及持久性劳动的行业中，男性更为受欢迎，而在服务业以及轻工业中，女性则更为多见。

从年龄分布来看，乌鲁木齐市流动人口多以年轻壮年劳动力为主。其中，0岁-4岁幼儿约占5.8%，15岁-60岁适龄劳动人口约93%，而60岁以上的老年流动人口约1.2%。在适龄劳动人口中，21岁-40岁的中青年流动人口为主要劳动人口，占总人数的79.5%，从此能看出乌市流动人口年龄较为年轻，陌生环境的适应力较高。

1.1.2 乌市流动人口来源广泛

从来源地看，乌市流动人口来源广泛。占多数的汉族来自内地省市，占少数的少数民族（多为维吾尔族）多来自南疆四地州。总体来说，汉族多来自于四川、河南、甘肃、陕西、山东、江苏等地。而少数民族流动人口来自南疆的喀什、和田、阿克苏以及克州地区。

1.1.3 乌市流动人口房屋居住多以租赁形式

乌市流动人口中多租赁房屋，其中73.54%的流动人口租赁为主，约4.34%已购买住房。剩余18.75%为劳动单位所提供的住所，招待所以及宾馆约10.8%。独自居住人员中有约34%居住面积为5-10平米，与此同时约15.7%的独自居住者居住面积超过60平米。

1.1.4 乌市流动人口以经商和劳务为主

乌市流动人口就业状况多以经商和劳务为主，这其中，服务业从业人员占总人数60.8%，管理人员、专业人员和技术人员约占15.3%，非技术工以及农工约16.9%，来乌办事人员约4.2%，剩余2.8%为无业人员。

1.1.5 乌市流动人口居期逐渐延长

乌市流动人口居住时间延长，居住或滞留一年以上的流动人口明显增多，比重逐年增加。流动人口举家迁徙比重也在上升，父母子女一同迁入，较大程度上从“候鸟式”的流动就业向”迁徙式”的稳定就业转变。

1.2 乌鲁木齐市流动人口发展趋势

流动人口的规模发展取决于当地经济发展的水平与经济发展的深层次动力，提供就业岗位的能力，以及流动人口在当地的生活状态与地方政策。乌鲁木齐市尚属经济发展提升型地区，近年来国家与地方政策均大力支持招商引资，由此带来的大量劳动力的需求。同时，乌市为新疆经济文化中心，天山北坡经济带核心地区，都会对外来投资与劳动力形成较大的区域性吸引力。

2 乌鲁木齐市流动人口管理存在的问题分析

近年来，外来流动人口开始引起乌市各级党委政府的重视，对外来流动人口管理投入了大量人力物力，对于保障经济发展，维护社会生产生活正常秩序取得了一定效果。但面对流动人口持续增长的趋势，特别是7·5事件以来所较为严峻的社会形势，乌市流动人口管理仍面临一定的困难与问题。

2.1 政府管理理念与认识的误区

从对外来流动人口的管理模式上来说，大致可以分为防范式管理与服务式管理两类，这经过了一个长期的认识过程。但在实际操作与实施中，大部分管理步骤与管理过程均为防范式管理。尽管新疆自2011年12月21日以来实施了居住证取代暂住证制度，并规定一定年限后可享受部分市民待遇。但长期防范式管理带来的不利影响，对外来流动人口作为监管对象，强制性、高压性管理仍存在，并未从实际上将自身作为服务型政府。

2.2 政府在流动人口就业管理中存在的问题

乌鲁木齐市劳动力市场均或多或少的存在着管理方式陈旧，服务意识差，服务水平低，秩序混乱等问题，劳动力市场作为劳动力分配与流动的重要场所，在保护劳动者权益方面起到的作用是无法替代的。政府作为主管方，提高和引导劳动力市场的服务水平与业务能力，是其基本职责。其次，政府对于用人单位的监督也存在一定的问题。目前大部分的用工单位为了降低成本，逃避缴纳保险金，不愿签订用人合同。即使签订合同，合同中花样也极多，其内容多为强调用人单位的利益，以及劳动者的义务，对于劳动者的权益提及的很少，一旦发生劳务纠纷，流动人口权益难以保障。第三，流动人口中存在的另一个问题就是拖欠工资，国家多次下发文件，解决拖欠工资问题，也取得了一定成效，但与流动人口的期望相比，仍有一定差距。

2.3 流动人口职业技能培训问题

流动人口多为来自农村或偏远地区的农民，自身文化水平较低，流动性较强，在市场劳动关系中地位比较低，其掌握的谋生手段较为单一，不能适应或无法达到快速发展下城市建设对劳务工的要求，就无法在城市中立足，生存下去。因此，加强对流动人口的岗前培训就显得极其重要，当前，我国流动人口的职业技能培训仍处于低端水平。

2.4 流动人口权益保障问题

流动人口对于社会保障政策了解不多，与用人单位签订相关就业劳动合同协议的意识淡薄，一旦遇到劳务纠纷，则无法利用法律维护自身正当权益。基于流动人口的特殊性，流动人口亦较难获得法律方面的培训。只能是依靠自身。另外，由于我国的城乡二元制度，流动人口在城市中无法享受城市社会保障，即放弃了农村社会保障，又无法加入城市社会保障。流动人口的尴尬地位使得他们的合法权益无法保障。

3 乌鲁木齐市流动人口管理的建议及对策

3.1 加强和完善流动人口工作体系

2012年初乌鲁木齐市成立社会管理服务局，设6个部门，其中流动人口和出租房屋服务管理处是社会管理服务局下设专门从事流动人口与出租房屋管理的机构。它的成立，作为全市基层政府组织和城市社区的协作与协调机构，可以积极的整合各方资源，建立和完善城市流动人口服务与出租房屋管理工作。同时，也应在现有基础上，积极与社区合作，从流动人口管理的要点出发，做好工作。

3.2 加强属地管理，发挥共同作用

流动人口流入当地后，应要求流入单位加强对流动人口的管理，用人用工单位应履行各项职责，积极与流动人口管理部门沟通，共同合作。同时可推进流动人口中党团组织建设。要求用工单位举办岗前法律培训等，加强流动人口法律意识。

3.3 提高社区作用，实行以房管人

充分发挥社区在城市中的重要作用，加快社区发展与进步，提高社区管理水平，同时，确定社区职责。使社区成为了解市民需要，了解民情民意的窗口，而不是行政机构的延伸。同时，可在社区中设置专职人员或办公室，实行社区出租房屋登机，备案，复查等手续。也可与物业积极联系，参与，配合社区工作。

3.4 扩大居住证的使用范围，落实居住证福利

2011年04月04日，《自治区流动人口服务和管理办法》颁布，其中一项重要内容就是要在全疆范围内实施居住证制度。乌鲁木齐市于2011年10月起全市范围内办理居住证以替代暂住证，为流动人口居住、就业、就学、自由迁徙及参与社会事务提供了极大便利，但从目前来看，居住证只是加强版的暂住证，其医疗保险，社会保障等相关功能均未落实。政府及相关机构可在居住证基础上，扩大其使用范围，使流动人口在社会的各个方面都参与到流入地生活中。

4 结语

城市流动人口的涌入，必然给城市的发展带来机遇与挑战，如何让流动人口变为居住人口，进而转化为城市人口则是我国长期城镇化中的一个焦点。流动人口问题已从治安问题转化为一个社会综合性的多方面问题，政府应统一领导调配各个职能部门，从观念到行政程序进行转变，在建设服务型政府的理念下，重新定位流动人口的管理工作。

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责任编辑：邓荣华

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1672-2094(2013)06-0011-03

2013-10-25

本文系新疆维吾尔自治区普通高校人文社科重点研究基地中亚与中国西北边疆政治经济研究中心研究生创新基金招标课题《新疆城市化进程中的流动人口管理研究—以乌鲁木齐为例》（编号：040312D06）研究成果之一。

胡旭阳（1989-），男，陕西西安人，新疆师范大学政治与公共管理学院在读研究生。研究方向为政府管理与政治参与。