政府购买公共体育服务现状研究

刘 洵

1 研究背景

2008年北京奥运会后，我国的《全民健身计划》实施步伐加快，经常参与体育健身的人数快速增长，群众对公共体育服务的需求也随之增长。由于体育活动参与人群的收入水平、消费能力和偏好各不相同，所以群众的公共体育需求形式多样，层次分明。为了满足庞大体育消费群体的需求，诸多体育服务场所如雨后春笋般在全国出现。然而，这些场所多以盈利为目的，不同项目，收费差异很大。大众参与度较高的体育项目（比如羽毛球、篮球等）更是供不应求，部分供需矛盾比较突出，仅仅依靠单一的市场供给难以充分满足群众的体育健身需求。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中也明确提出要为城乡居民参加全民健身活动提供免费健身指导服务。因此，各级政府亟需整合资源，通过政府购买增加公共体育服务供给。

2 政府购买公共体育服务的作用

政府购买公共体育服务是改革中国体育公共服务供给制度的重要措施，也是解决群众体育工作主要矛盾的需要；是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是满足人民群众日益增长的精神文化需要的重要途径。同时政府购买公共体育服务整合、优化社会体育资源，体现体育公共服务的特性。

政府购买公共体育服务的主要要素包括：购买主体和服务提供方。政府作为公共体育服务的购买主体，主要负责编制购买计划和购买预算以及选择、管理、监督服务提供方。各级体育行政部门通过调研了解群众迫切需要的公共体育服务内容，根据场地设施、人员、财政状况等因素编制政府购买计划。服务提供方负责向政府提供公共体育服务，其服务意识和服务质量将影响群众对政府购买工作绩效的评价。

在我国，政府购买公共体育服务处于探索阶段，实施覆盖区域有限。因此，可资借鉴的成功经验有待进一步积累。通过对现有资料分析认为，政府购买公共体育服务具有以下作用：

2.1 有利于进一步转变政府职能

现行体育体制下，体育行政部门既承担体育服务管理工作，又负责向社会提供公共体育服务，“一套班子，两块牌子“的现象十分普遍，体育行政部门依靠现有资源难以有效满足社会公共体育服务的需求。政府通过向专业的服务提供方购买公共体育服务，可以使政府专注于政策研究、制定以及体育公共服务管理，更加深入地贯彻落实《全民健身计划》。政府打破传统的体育公共服务供给方式，通过增加对购买合同管理的投入，加强对管理人员的培训以及提升谈判和合同管理能力增强政府购买公共服务的风险及其防范。由采购主管部门制定采购范围和采购数量，经分析、论证后拟定具有可操作性的采购计划，做到科学规划、统一布局、按需供给。服务提供方承担公共体育服务生产，可充分激发其参与热情，提高公共体育服务生产能力，促使公共体育服务供给和需求进一步达到均衡状态。

2.2 有利于进一步满足群众公共体育服务的需求

随着居民消费能力的提高以及消费意识的增强，越来越多的人主动参与体育健身活动，政府在应对日益增长的公共体育需求方面采取的措施却相对滞后。政府购买公共体育服务后，服务提供者可利用各种专业手段提高服务质量。同时，在政府有效监督下，可以保证服务水平达到购买合同中规定的标准，针对群众不同的需求提供有针对性的公共体育服务，进一步满足群众的公共体育服务需求。

又到一年冬供时，甘肃、青海、西藏近千万人口今冬明春能否温暖过好日子？天然气资源能否充沛保障？“保供峰值期每天1800万立方米天然气外输量不打折扣。”青海油田给出了铿锵有力的答案。

2.3 有利于进一步提高服务提供方的供给水平

政府在选择服务提供方时必须审查其相关资质材料、供给能力、服务质量、服务意识、经营业绩等。经过严格的筛选过程后，最终与服务提供方签订政府购买公共体育服务合同。服务提供方为了争取到与政府合作的机会，必须加强内部员工教育，建立规范的管理制度，树立良好的外部形象。政府购买服务不仅可以得到高质量的服务，同时还可以得到多样化、差异化的服务来向社会公众提供。服务提供方与政府达成合作协议后，必须履行合同义务，接受政府监督。服务提供方之间存在竞争关系，为了获得竞争优势，服务提供方必须重视整体服务能力，使自身各项指标达到政府考核的标准。

2.4 有利于进一步提高财政资金使用效率

传统体制下，政府直接供给公共体育服务不仅存在成本高、风险高和效率低等问题，而且会因政府偏好和公众偏好的分歧，浪费公共体育服务的供给，这成为我国公共体育服务发展滞后的重要原因之一。一些地方政府出现“体育搭台、经济唱戏”的现象，场馆重复建设情况严重，造成国有资产大量闲置，加重了政府的财政负担。

通过实施政府购买，政府与服务提供者签订购买公共体育服务合同之前，需要进行大量的调查分析，做出合理的购买计划，避免依靠盲目判断来决定购买公共体育服务的内容和数量。政府通过招标，将以最少费用选出优质服务提供方，可极大地提高政府财政资金使用效率。与此同时通过政府购买服务的方式，也可以借以充分调动社会力量，引导更多的民间资本和社会资金参与公共体育事业建设，从而减轻财政压力，加速公共体育事业发展步伐。

3 政府购买公共体育服务的现状

国内部分省、市已开始探索实践政府购买公共体育服务方式。北京市在《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》中明确指出将采取政府购买公共体育服务方式，为每个社区投入5万元，到“十二五”末期，全市2 717个社区将全部达到体育生活社区化标准，实现社区基本公共体育服务全覆盖。

湖南省长沙市、湖北省武汉市均尝试通过政府购买免费为全市中小学生提供游泳服务。广东省已明确将公共体育资讯收集分析、公共体育竞赛组织、政府组织的群众性体育活动和体育职业技能再培训、政府组织的体质测试等内容纳入《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，广东省也是将体育公共服务纳入省级政府购买目录的省份之一。湖北省体育局在2012年“全民健身日”采取政府购买方式免费向群众提供游泳服务。分析认为政府购买公共体育服务现状如下：

3.1 群众的公共体育服务需求多样化

在国内外各项顶级体育赛事的影响和媒体对体育运动明星的狂热宣传下，体育比赛商业价值得到大幅提升，体育项目得到广泛传播，群众参与体育的热情逐渐高涨，对公共体育服务的需求呈现多样化。在针对群众对公共体育服务需求内容方面的调查表明，群众希望政府提供丰富的公共体育服务包括：免费户外体育场地、免费在特定时段开放室内场馆、健身指导与咨询、体质测试和健身讲座、组织开展体育活动以及群体竞赛等。群众在政府指导下积极参与各项体育活动，提高了身体素质，丰富了业余生活，改善了精神状态。此外，政府工作得到肯定，群众满意度也不断提升。

公共体育服务需求多样是政府制定购买计划的参考依据之一，政府可根据各地情况有选择的实施购买，并将其纳入政府购买公共体育服务目录。

3.2 群众对政府购买公共体育需求迫切

目前，体育锻炼场地不足是公共体育服务中存在的突出矛盾之一。政府虽已出台向市民免费开放中小学校体育场地的相关规定，但是各地学校健身场地开放程度不同，群众反应不一，实际开放效果欠佳。这种实际情况与此次调查结果一致：免费开放户外体育场地是群众迫切需要的公共体育服务。

室内场馆的开放成本较大于户外场地，并且受天气等因素影响部分项目仅适合于室内场馆，因此，部分室内场馆采取有偿提供方式，通过收取一定费用来补偿运营成本。这种有偿提供方式降低了部分有锻炼意愿却无消费能力的群众参与体育的积极性。此次调查显示：部分时段免费开放室内场馆也是群众迫切需要的公共体育服务。

社会大众对科学健身知识掌握程度有限，部分群众锻炼时缺少科学合理的健身指导，发生运动损伤的几率较大，影响锻炼效果。此次调查也显示：健身指导与咨询是群众迫切需要的公共体育服务。此外，群众迫切需要的公共体育服务还包括体质测试和健身讲座。

从上述结果可以发现，政府买单、免费向群众提供公共服务的具体措施须尽快落实，以满足群众迫切需要的各项公共体育服务。

3.3 政府购买公共体育服务方式单一

目前，长沙市在暑假期间通过政府购买免费向中小学提供游泳服务的方式是：中小学生根据自愿原则、就近原则到政府购买服务的定点游泳场所，凭有效学生证件（《中学生手册》或《小学生综合素质评价报告书》）免费游泳。

湖北省体育局在“全民健身日”当天购买英东游泳馆游泳服务，向群众免费提供游泳服务。群众现场排队领取，许多未及时到达现场的群众没有享受到政府购买的游泳服务，部分群众却多领代领免费游泳券。调查发现，群众对政府免费发放消费券表示非常欢迎。除现场排队发放方式外，群众希望适当考虑增加摇号和向特定群体免费发放的方式。

政府购买公共体育服务方式过于单一，部分群众受时间、空间限制无法于第一时间获得政府购买公共体育服务的信息，因此，无法享受到免费公共体育服务。

4 政府购买公共体育服务存在的问题

4.1 群众公共体育服务需求得不到充分满足

群众公共体育服务需求旺盛，需要各级政府免费提供更多的体育设施和体育服务内容。但是，政府公共体育服务供给能力有限，无法在短期内增加更多的体育服务内容。以湖北省洪山体育中心为例，在群众最迫切需要的体育公共服务项目中，中心在现有资源条件下仅能免费提供部分户外场地。基于运营成本、人员配备、场地条件等因素的考虑，中心无法保证免费开放室内场馆、健身指导与咨询、体质测试和健身讲座。不能充分满足群众公共体育需求。

增加公共服务项目，需要政府增加财政投入。在体育系统内部，公共体育服务提供组织多为事业单位，经费来源主要为全额拨款、差额拨款、自收自支，因资金有限，难以在短期内增加收入，这也成为无法充分满足群众公共体育服务需求的原因之一。

4.2 政府购买公共体育服务制度尚不健全

目前我国的政府购买服务正处于尝试阶段，政府的观念都还没有完全转变，没有统一的法律法规可以遵循，也没有与购买服务相配套的措施，致使政府在购买体育服务时缺少指导性意见。

除少数发达地区外，政府购买公共体育服务并未形成长效机制，政府购买项目尚未全面纳入政府采购目录。湖北省体育局为群众购买游泳服务仅限“全民健身日”当天，其余时间群众无法享受政府购买公共体育服务。政府购买公共体育服务集中于某一阶段，大量群众在同一时间享受公共体育服务，将造成场地设施供应严重不足、服务质量下降等。此次调查显示，89%的受访者表示有必要建立政府购买公共体育服务制度，并定期公布购买项目。长期实施政府购买，可以保证群众在不同时间参与体育锻炼。

4.3 政府购买公共体育服务方式不灵活

政府购买公共体育服务方式包括：政府购买时段免费开放，政府补贴低价开放，对老年人或青少年免费或低价开放，不定期发放消费券等。此次湖北省体育局政府购买游泳服务选择的方式仅为发放消费券。政府只在游泳馆内直接向群众派发免费入场券，在派发过程中，出现人群拥挤现象，发放操作有待规范。免费消费券领取对象也仅限于现场人员。在有效期限内未到现场领取的群众则没有机会享受政府购买的公共体育服务，有失公共体育服务的公平。单一的购买方式很难最大程度满足各个阶层的公共体育服务需求。

30.4%的被调查对象表示希望政府购买时段免费开放，26.6%的被调查对象表示希望公共体育服务对老年人、青少年免费或低价开放，25.7%的被调查对象表示希望政府补贴、低价开放，16.4%的被调查对象表示希望政府不定期发放消费券。从调查数据可以看出，群众需要的政府购买公共体育方式不仅限于免费发放消费券，应根据实际情况，适时选择合理的政府购买公共体育服务方式。

5 建议

5.1 加快建立政府购买公共体育制度

政府购买公共体育制度包括预算制度，决策制度，管理制度，招投标制度，监督制度等。

通过建立相应制度，明确政府购买主体与服务提供商的责、权、利，规范购买方式，监督服务提供过程，保证政府以最少的财政投入购买到优质公共体育服务。完善的招投标制度将大大降低购买成本，保证政府购买过程公开、公平、公正。政府通过监督服务提供机构，促使服务提供机构提高服务意识、重视服务质量、切实履行各项义务，从而为群众提供高质量的公共体育服务。政府购买公共体育制度体系中的每项制度都会影响政府购买效率和过程，因此应加快建立政府购买公共体育制度。

5.2 增加政府购买公共体育服务项目

群众的健身需求非常迫切，仅靠市场供给难以得到满足。政府应加强对群众参与度高的体育项目的调研，根据场地设施、人员等因素制定购买计划。此外，不同体育项目在不同时期受各种因素影响，群众参与程度不同，政府应根据实际情况调整购买项目。

北京、上海、江苏等地已开始实施政府购买公共体育，政府购买项目主要是大众参与度较高的游泳。羽毛球、乒乓球、网球等项目未被列入购买范围。近年来，羽毛球运动普及较快，参与人数增多，政府可尝试购买羽毛球项目，以满足群众不断增长的体育需求。

对于群众迫切需要而政府公共体育服务供给严重不足的体育项目，政府可加快购买步伐，通过外部服务提供机构来满足群众公共体育需求。

5.3 丰富政府购买公共体育服务方式

现场发放消费券受众范围十分有限，若发放之前宣传力度不够，群众将不能及时获得信息，不能及时参与免费体育锻炼。在固定地点发放免费券，辐射范围较小。因此，应增加政府购买公共体育服务方式。政府可通过媒体定期宣传政府购买时段，提醒有锻炼意愿的群众。针对一些特殊群体，比如老年人、青少年或残疾人可实行免费。一些收费较高的项目可以实行政府补贴，低价提供。合理的政府购买公共体育服务方式将保证群众充分享受公共体育服务。因此，应增加政府购买公共体育服务方式。

5.4 增加政府购买公共体育服务财政投入

政府购买公共体育服务项目和数量众多，资金需求庞大，中央和地方政府应协调好出资比例，适度增加财政投入，将政府购买公共体育服务纳入各级政府财政预算中，疏通财政资金来源渠道，提高预算资金的使用效率。政府应与服务提供方建立良好的沟通协调关系，在税收方面予以支持，鼓励服务提供方创新服务形式，提高服务质量。

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