民事公益诉讼原告主体资格分析

鹿庆梅

（济南大学法学院，山东 济南 250001）

民事公益诉讼原告主体资格分析

鹿庆梅

（济南大学法学院，山东 济南 250001）

2012年修订的《民事诉讼法》确立了民事公益诉讼制度，但仍需进一步细化相关规则。就民事公益诉讼的提起主体而言，宜将其中的“法律规定的机关和有关团体”具体化为检察机关和民间公益组织。检察机关作为民事公益诉讼主体具有宪法和法律依据，是其法律监督机关职责所在，且具有其他主体不可比拟的优势以及相关民事公益诉讼的实践尝试。民间公益组织的成立具有公益目的，且具有专业性，根据诉讼信托理论，亦是民事公益诉讼的适格原告。我国的民事公益诉讼制度在设立之初，不宜将公民个人纳入到提起主体之中。

民事公益诉讼；原告；检察机关；民间公益组织

近年来，涉及民事公益诉讼的案件不断增多，有关民事公益诉讼的讨论也成为热点，但我国民事诉讼立法一直没有设立相关的诉讼制度。2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对我国民事诉讼法进行了修订，修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款在我国初步确立了民事公益诉讼制度，具有深远的意义。但该条款的规定过于粗疏，缺乏可操作性。本文将就其中的原告资格问题进行讨论，以期对我国民事公益诉讼制度的进一步完善提出自己的见解。

一、公益诉讼概述

公益诉讼制度滥觞于古罗马时代，目的是为了保护国家利益、社会公共利益。在罗马法的程式诉讼中就有私益诉讼（actiones privatae）和公益诉讼（actiones publicae populares）的分类，“前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”[1]社会公共利益原本一般由国家公务人员来维护，但在罗马时期，由于政府机构的不健全，国家公务人员难以对社会公共利益进行周密的保护，作为补充法律上给予市民以诉权。此为公益诉讼的起源。由此可见，公益诉讼实际上是社会团体或公民参与国家事务、社会生活管理的一种法律途径，是民主权利在法律上的体现。公益诉讼的真正发展是在二十世纪。随着自由资本主义向垄断资本主义的转变，工业化、高科技进一步发展，社会生活日益复杂，各种公害问题频发，如大规模的环境污染、产品责任、垄断等，此时传统诉讼已经力不从心，各国逐渐发展和完善了公益诉讼这种有别于传统诉讼的新型诉讼制度。

我国理论和实务界在近些年对公益诉讼进行了广泛的研究和讨论，但关于公益诉讼的界定仍没有统一的表述。有学者认为，公益诉讼是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会利益的行为提起诉讼，由法院依法处理的司法活动。[2]一般来说，理解公益诉讼的概念要注意以下几点：

其一，提起公益诉讼的主体一般和诉讼没有直接的利害关系，且范围较为广泛。梁慧星先生曾指出：“公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系，即诉讼针对的行为损害了社会公共利益而没有直接损害原告的利益，没有直接损害原告的利益是这类诉讼的一个显著特点。”[3]

其二，公益诉讼的目的是为了维护国家利益、社会公共利益，这也是其和传统诉讼相区别的重要一点。公益诉讼是社会团体和公民参与国家事务、社会生活管理的一种重要途径，起诉主体提起诉讼是为了不特定多数人的利益而非个人私益。当然很多的时候，原告也会从诉讼中获益，因为社会团体或者个人作为社会的组成部分，其利益本身就涵盖在社会公共利益之中，这丝毫不影响其公益诉讼的本质。

其三，公益诉讼提起主体一般应具有法律上明确规定的资格。对于传统诉讼而言，适格原告一般要求是直接的利害关系人，是争议的民事法律关系主体。但对于公益诉讼，适格原告一般和诉讼没有直接的利害关系，哪些主体可以提起一般由法律明确规定。

广义上说，公益诉讼包括刑事公益诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼。下面重点就民事公益诉讼的原告资格问题作一讨论。

二、民事公益诉讼原告资格分析

（一）国家机关

我国现行民事诉讼法在第55条明确规定“法律规定的机关”可以提起民事公益诉讼，此处的法定机关宜具体界定为人民检察院。由检察院提起民事公益诉讼，也是世界大多数国家的通行做法，特别是素有职权主义色彩的大陆法系。如《法国民事诉讼法典》第422条规定：在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。第423条规定：除法律有特别情形外，在事实妨碍公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。参与民事诉讼，其身份是从当事人。德国亦规定检察院可以作为公益诉讼代表人参与诉讼的相关制度。英国也有检察总长提起的公益诉讼。

具体到我国，在国家机关中，检察机关是最为适合的民事公益诉讼的提起主体。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《人民检察院组织法》第4条明确规定地方各级人民检察院的职权包括“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。1979年通过的现行《人民检察院组织法》虽然删除了人民检察院有权提起和参加民事诉讼的内容，但同样在第4条规定了人民检察院具有“维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产”的职责。这是宪法和有关法律对检察机关的职责定位。因此，当国家利益、社会公共利益遭受损害时，如国有资产流失、重大环境污染、不正当竞争、众多消费者被侵权、证券市场涉及人数众多的纠纷等发生时，检察机关提起民事公益诉讼就是职责所在。

检察机关提起民事公益诉讼不仅具有宪法和法律依据，而且其提起民事公益诉讼亦有着不可替代的自身优势。检察机关作为国家机关，具有公权力的天然优势。民事公益诉讼一般涉及的范围比较大、影响比较恶劣，所涉及的被告方一般也是实力比较强的大型公司企业，而且往往与地方政府有着盘根错节的联系。单个人在诉讼中往往面临着力量差异太大的劣势。而检察院作为国家的法律监督机关，可以实现对日益膨胀的行政权和强大的垄断经营权的有效制约。[4]更为重要的是，检察院作为独立的第三方，与诉争无直接的利害关系，可以更为公平有效的提起诉讼，维护公共利益。检察院本身作为司法机关，在提起诉讼、收集证据、调查证据、推进司法程序方面有着比较专业的法律素养和经验，这亦是个人或者社会团体所无法比拟的。

由检察院代表公众提起诉讼不仅在理论上可行，在现实实践中胜诉的可能性也很大。1997年河南省方城县人民检察院为了保护国有资产，对方城县工商行政管理局和汤卫东提起民事诉讼，要求确认方城县工商局独树镇工商所和汤卫东之间转让国有资产协议无效并最终胜诉，首开检察机关提起民事公益诉讼的先河。[5]后来亦有广州市番禺区人民检察院诉番禺博朗五金厂违法排污导致水域污染环境案件等民事公益诉讼。十余年的公益诉讼实践证明，检察院提起民事公益诉讼是可行的。虽然由于在法律上没有明文规定而往往得不到法院的支持，但是这也是积极有效的摸索。在新的民诉法修正案通过后，检察院提起民事公益诉讼就于法有据，驾轻就熟了。

（二）有关组织

修订后的民事诉讼法中公益诉讼的提起主体“有关组织”明确为民间公益组织较为适宜。这类组织依据一定的宗旨、章程而成立，按照法律法规的规定在相关部门进行注册登记，目的是为了维护社会公共利益。如消费者权益保护机构、各类环境保护组织、慈善组织等等。

民间公益组织作为民事公益诉讼的提起主体有其理论基础。首先是诉讼信托理论。公益诉讼信托“是指法律规定某一公益团体对某些权益有诉的权利，该公益团体专门于此项公益权利受侵害或可能受到侵害时提起诉讼，而组成该公益团体之成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益”。[6]可见，公益诉讼信托理论扩大了民事诉讼当事人适格的范围，使得公益团体提起民事诉讼具有了正当资格。其次根据社会学理论，特定社会组织的宗旨或是社团利益与受害人利益、社会公益具有突出的一致性。这也构成了社会组织作为公益诉讼主体的理论支撑。把社会组织中的民间公益团体纳入民事公益诉讼的提起主体范围不仅可以更加有效灵活的维护某些方面的公益，而且免除了个人力量薄弱、不够专业的弊端。更形成了对国家机关提起公益诉讼的有效督促和监督，在国家机关不作为或乱作为的情况下，可以使公益得到更好的维护。最后，我国《民事诉讼法》第15条规定了支持起诉原则，即“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。可见，立法者充分肯定了社会团体在维护国家利益、社会公共利益上的价值，明确其民事公益诉讼主体资格将更大地发挥其作用。

民间公益组织作为民事公益诉讼的提起主体亦有其优势。一方面，民间公益组织是特定的群体建立的，其代表的利益和意志具有广泛性，最能直接体现民意，这与代表国家利益的机关相区别。这种天然的属性使公民更易于接受和相信，故在调解集体性纠纷、防止其扩大和恶化方面具有很大的优势。而且由社会组织提起诉讼可以有效解决单个人诉讼力量薄弱、时间精力有限、法律知识缺乏、信息获取渠道匮乏的缺陷，可以有效解决当事人众多带来起诉不便的问题。另一方面，民间公益组织一般是某个行业或领域的专门机构，在其所涉及的领域内具有相当的专业性。对于该领域内产生的纠纷，可以以更为专业和深入的视角看待，可以使问题的解决更符合事物发展的规律。在问题解决的同时可以提出更为合理的建议，对于问题产生的根源以及法律上的对策提出可以有更专业的意见。最后，民间公益组织作为独立的第三方，根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，在纠纷处理上更容易以客观、独立的视角来处理问题。

（三）关于公民个人

社会公共利益的维护关乎每个公民，只有把维护这种利益的权利赋予每个公民，才能使公益诉讼真正扎根于社会，获得取之不尽的发展动力。许多国家也均有允许个人提起民事公益诉讼的规定，如美国的纳税人诉讼制度。但新修订的《民事诉讼法》仅承认“法律规定的机关和有关组织”作为提起民事公益诉讼的主体，这就排除了公民作为民事公益诉讼的可能性。这表明了立法者在立法的过程中采取相对审慎的态度，期望通过逐步的立法程序来完善新的民事公益诉讼制度的建立。这其实是合理的。目前来看，我国民众的法律素养普遍不高，诉讼心理不成熟；而且赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，短时间内可能会导致诉讼爆炸，大量的民事公益诉讼案件涌入法院，司法资源一时难以应对从而导致诉讼效率和质量低下。因此，民事公益诉讼设置之初将公民个人排除在外是有一定合理性的。但是这并不是说明公民在民事公益诉讼中毫无发挥作用的余地，将来随着经验的积累和制度的完善，条件成熟后将公民个人纳入到民事公益诉讼的提起主体之中亦是必然趋势。

三、结论

民事公益诉讼制度的确立是我国立法的一大进步，对于国家和社会公共利益的保护将发挥重要的作用。但目前民事诉讼法只是初步确立了该制度的框架，亟需相关部门出台细则赋予其可操作性。在提起主体上，宜先赋予检察机关和民间公益组织以原告资格。但社会公共利益的保护是一项庞大的工程，是需要全社会的共同努力来实现的，因此，随着制度的逐步完善和经验的积累，起诉主体的多元化是必然趋势，从而可以避免在某一方主体不作为时权利保护的真空化状态，从制度层面避免公共利益保护的缺失。

[1]周枏.罗马法原论[M].北京：商务印书馆，1996.886.

[2]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京：中国检察出版社，2002.52.

[3]梁慧星.关于公益诉讼[A].吴汉东.私法研究(第1卷)[M].北京：中国政法大学出版社2002.361.

[4]谢丽珍.试论检察机关在民事公益诉讼中的主体资格[J].江汉论坛,2009:57-58.

[5]http://npc.people.com.cn/GB/15177/53060/4380518.htm.

[6]汤唯建，刘静.为谁诉讼何以信托[J].现代法学, 2007（1）:168.

(责任编辑：滕元良)

D925.1

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1008—6153（2013）06—0044—03

2013-09-05

鹿庆梅（1975-），女，山东菏泽人，硕士，济南大学法学院讲师。主要研究方向：证据法、民事诉讼法。