完善制度：深化改革新阶段的必然抉择

梁 涌

(绍兴文理学院 法学院，浙江 绍兴312000)

改革开放是新时期最鲜明的特点，探索和开辟中国特色社会主义道路，从改革开放起步，并将以改革开放贯穿始终。在三十多年的改革开放实践中，改革的对象始终是传统的体制机制即制度本身。从改革已取得的阶段性成果看，在改革的长过程中必然表现出体制机制的阶段性特点，也必然引起整个社会的行为方式、思维方式和观念理念的深刻变化。深化改革的理论思考和实践探索告诉我们，完善制度是继冲破计划经济体制的束缚、初步确立社会主义市场经济体制后的必然抉择，党的十八大报告已经作了准确的阐述和系统的部署。

一、完善制度是逻辑的必然

制度的界定，在学术界的探讨中是众说纷纭，在社会生活实践中的理解是各有千秋。但从制度的本义来说，一是社会交往关系和结构的稳定的客观存在，二是社会行为的规范性体系，中外学者大多是如此界定的。如罗尔斯将“制度理解为一种公开的规范体系，这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等”[1]。诺斯认为制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[2]。制度是历史性的存在物，随着生产方式的变化而变化；制度是关系性的存在物，在相关对象之间起着整合和中介的作用；制度还是规范性存在物，规范着人与人的社会关系，维护着特定的社会秩序。

制度的形成和变迁取决于理念设计。有学者认为，“制度是规范和约束人类行为的准则，它的生成是一个动态无意识自发演进和有意识人为设计的双向演进的统一过程。”[3]在历史发展的不同阶段，由于生产方式、经济基础的历时性，各种社会关系的动态性，规范整合社会中相互关系和行为方式的制度必然存在着自发演进的趋势，即所谓的“自然历史过程”。但对这种趋势把握的准确程度以及对这种趋势的正确引导，取决于人们的主观认识而形成的理念，制度是根据这样的理念设计出来的。以推动社会制度局部变动或个别修订的社会改良是这样，以推动社会制度整体性变革的社会改革也是这样，以推动社会制度根本性更替的社会革命更是这样。社会发展到什么程度，人们的认识发展到什么程度，制度设计的水平也就提高到什么程度。改革开放以来，从强调试水式的摸着石子过河到重视顶层设计，反映了制度设计水平的提高。

制度的形成和变迁表现为系统功能的优化。制度是由相互联系、相互制约、相互作用的具体规则组成的具有一定结构和功能的整体。所谓基本制度与具体制度的区别，可以理解为基本制度是对社会关系的结构安排，具体制度则是对社会主体的社会行为规范的规定，体制是具体制度之间有机连接的网络系统的枢纽，是社会有机体不同功能区行为规范的框架结构，即所谓的政治体制、经济体制等。体制改革是一个巨型的、复杂的系统工程，按照整体大于部分之和的系统原理，制度系统的整体目标是要达到社会关系结构的最优化，体制和具体制度作为系统中的结构和要素，必须围绕整体目标的实现而不断地修订和调整。

制度的形成和变迁是动态的过程。无论是从社会交往关系的结构看，还是从社会行为规范的体系看，无论是正式制度，还是意识形态、习惯等非正式制度，制度总是处于变迁之中。本来意义上的社会革命属于制度的根本性变迁，如马尔库塞所言：“是一个社会阶级或社会运动，它以改变社会政治结构为目的，而推翻一个合法地建立起来的政府与制度。”[4]即通过改变国家政权而实现对原来制度的颠覆，也通过制度建设对革命成果进行固化。改革对制度变迁而言是属于整体性的变迁，说改革是一场新的伟大革命，更多地着眼于推动制度变迁的观念更新及制度整体性变迁的影响和作用。通过改革而达到社会主义制度的自我完善，是改革开放的本义所在。任何社会的制度系统都有一个从确立到丰富、完善到走向成熟的过程，古往今来概莫能外。

二、完善制度是实践的必然

从制度变迁的角度看，以十一届三中全会为起点，我国的改革开放经过三十多年的实践探索，新旧体制的交替大致经历了三个阶段。

一是以十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》这个纲领性文件的发布为标志，从农村家庭联产承包责任制的局部试点开始到20世纪90年代初，是以突破传统计划经济体制为主，表现为越规的阶段。这一阶段的改革特点在于由点到面逐步摆脱传统计划经济体制的束缚，改革开始由农村走向城市和整个经济领域，探索一种全新的体制模式。这一阶段改革在路径选择上是对计划经济体制各个击破的突围，充分发挥基层的积极性和主观能动性。在改革方法上是选择摸着石头过河。“摸着石头过河”，是在勇于探索中不断总结经验的一种形象性的说法，1980年12月在中央工作会议上，陈云讲话称：“我们要改革，但是步子要稳。……随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’……”[5]邓小平对这一说法完全赞同，他后来反复强调的“要坚决地试，大胆地闯”“杀出一条血路来”，都体现了这种思想。在改革推进的成效上是表现出新旧体制同时或交替发挥作用，即旧的体制正在逐渐退出历史舞台，新的体制尚在逐渐形成中，破的过程也包含着立的内容，否定中包含着肯定。

二是以十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台为标志，从党的十四大确立经济体制改革的目标，即建立社会主义市场经济体制到世纪之交社会主义市场经济体制的基本确立，是以立为主，即制度创新的阶段。制度创新是制度主体以新的观念为指导，通过制定新的行为规范，调整主体间的权利平等关系，为实现新的价值目标和理想目标而自主进行的创造性的活动[6]。这一阶段的特点是把社会主义的基本制度与市场经济的运行机制结合起来，从企业改革、市场体系建设、宏观调控体系建设、收入分配和社会保障改革、农村改革、对外开放、科技体制改革和法制建设等方面，支撑起整个社会主义市场经济体制的大厦。在改革路径选择上是上下左右分兵突进，各显神通。到21世纪初，社会主义市场经济体制虽然初步确立起来，但各种具体制度在地区之间、行业之间、部门之间差异性巨大，制度之间缺乏衔接性，耦合程度低。由此表现出制度运行效率不高，社会矛盾逐渐积累，完善制度的紧迫性也逐渐显现出来。

三是以十六届三中全会做出《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》为标志，完善社会主义市场经济体制逐渐提上议事日程，即进入到完善制度的阶段。十六大报告在论述重要战略机遇期时明确提出这也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。强调“本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务是，完善社会主义市场经济体制……”[7]在十七大和十八大的报告中，不断强调影响发展、制约科学发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。在十七大报告中对完善制度的要求有一个新的提法，即提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性。“着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障”[8]。

十八大报告对完善制度的要求就更加明确：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[9]。这段论述告诉我们，完善制度有着必要性，即存在着妨碍科学发展的体制机制弊端，全面建成小康社会必须坚决破除这些弊端；完善制度的艰巨性，必须以更大的政治勇气和智慧去推进；完善制度的内容要求是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；完善制度的目标是使各方面制度更加成熟更加定型。并且按照“五位一体”总体布局的要求，分别对完善制度进行了新的部署。

三、完善制度的维度考量

改革是对社会主义制度的自我完善。完善制度就是完善中国特色社会主义制度，也就是完善人民代表大会制这个根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。

完善制度首要的是必须充分体现由社会主义性质所决定的价值诉求，必须在进行顶层设计时注重制度的价值考量，即制度存在价值的考量和制度追求价值的考量。任何制度设计、制度安排都是以一定的价值理念为指导思想和精神内核的，是价值理念的逻辑展开和制度保障。所谓制度存在价值的考量，即社会主义制度的建立是人类社会历史发展的必然，是历史的进步；现实的社会主义制度是与其他社会制度同时并存的，也就存在着比较优势，在制度设计和安排中予以考量，使得制度体系能更充分地体现这种历史进步性和比较优势。

所谓制度追求价值的考量，完善制度最重要的是把社会主义的基本价值取向充分地反映在制度安排之中。马克思主义经典作家对社会主义社会的价值取向有过系统而丰富的论述，这些价值追求的实现必须通过制度安排才能做到。中国特色社会主义的理论和实践探索告诉我们，建设中国特色社会主义最重要的价值诉求是两条，一是人民当家作主，坚持人民主体地位，一是维护社会公平正义。只有坚持这两条价值原则，才能保证人民共享发展成果，走共同富裕道路，才能促进社会和谐，促进人的全面发展。党的领导、解放和发展社会生产力、改革开放等都是实现如上价值诉求的条件保证和路径选择。

完善制度也需要对运行中如何体现其成效进行现实考量，根据十八大报告的精神，完善制度需要从三个维度推进。

首先要达到“系统完备”的要求。所谓系统，就是根据“整体大于部分之和”的原理，通过对制度要素和结构的调整，使制度整体功能达到最优。所谓完备，是指制度要素和层次的具备。任何制度都是由理念、规则、对象和载体构成的，理念是制度产生的先导，正确的理念才有可能产生好的制度；规则是制度的内容，只有具备普遍约束、公开一致、无执行矛盾等条件的规则，才能合理有序地规范主体的行为；对象是制度的指向和作用范围；载体是制度存在的形式。任何社会的制度都是有层次的，从我国的现实看，主要有社会主义的基本制度、体制机制和众多的具体制度。基本制度规范着我国最基本的经济关系和政治关系，处理这些关系的总的程序和行为准则，是制度体系的核心和基础。层次结构的完整也是制度完备的应有之义。

其次要达到“科学规范”的要求。所谓科学规范是指制度本身应合理、完善，具有自洽性，在实施过程中能避免制度的乏力、变形、缺位、冲突、失调等状况。造成这些状况的最根本原因是制度设计时合理性的缺失，或是对效果预期不准确，或是规范失当引发其他问题，或是自由裁量空间太大，或是制度体系不完善，制度之间耦合失效，如此等等。科学规范是创新、完善制度中存在一大难题，既存在于制度系统本身，也存在于制度执行过程中，既是认识水平的问题，也有利益关系矛盾冲突的问题。为达到科学规范的要求，既要着眼于系统整体最优的目标，更要着力于对具体制度的局部甚至细枝末节的改良。

再次要达到“运行有效”的要求。好的制度必须是有效率的制度，即制度运作顺畅高效。效率首先表现在能够激发人的积极性，使个人利己行为结果与给定的社会目标相一致，降低人们冲击规则程序底线的机会主义行为。这就要求规则是明确易行、普遍适用的，相关制度安排有高的耦合度，这是制度运行有效的前提条件。同时也要求社会行为主体能够不断提高制度执行力，增强法治意识，增大违规成本，压缩“潜规则”存在的空间。

参考文献：

[1]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：50.

[2]诺斯.经济史中的结构域变迁[M].上海：上海三联书店，1997：225.

[3]赵万里，李怀.制度设计的原则[N].光明日报，2010-09-07.

[4](法)马尔库塞.伦理与革命[M]//江天骥.法兰福克学派：批判的社会理论.上海：上海人民出版社，1981：120.

[5]陈云.陈云文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：279.

[6]辛鸣.制度论.[M].北京：人民出版社，2005：183.

[7]江泽民.江泽民文选：第3卷[M].北京:人民出版社,2002.

[8]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].十七大报告辅导读本.北京：人民出版社，2007：17.

[9]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012：18.