地方自治是中国政治实现民主法治的必由之路

孙翱翔

（中共淮安市委党校，江苏 淮安223005）

实现政治的民主化法治化是我国社会主义现代化的重要组成部分。党的十七大指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。然而，要提高人民政治参与积极性，要实现人民当家作主，人民必须具有参政意识和参政能力，而地方自治是实现这一目标的必由之路。

一、地方自治的涵义

关于地方自治的涵义，在不同国家、不同的政治制度、不同的社会文化以及不同的时代背景下，有着不同的认识，但基本上有两种：一种认为地方自治主要是指地方公共团体的自治；另一种认为地方自治不仅为地方公共团体的自治，还包括居民的自治。按照《中国大百科全书》（政治学卷）的解释，地方自治是指“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”［1］56。这里的地方自治仅指地方公共团体的自治。在西方国家，地方自治并不限于地方公共团体的自治。比如在日本，地方自治是指以国家领土内一定地区为基础的团体及居民，有相对独立于国家的人格，以自己的意志和责任处理区域内的各种事务。日本的地方自治制度在第二次世界大战以前就已经产生，主要是由地方自治团体的概念发展而来。“二战”以后，居民自治的概念得到拓展。地方自治制度是建立在两个主要原则基础上的：其一，某一地理区域有权建立自治性质的地方公共团体，它可以在某种程度上独立于中央政府；其二，这些地理区域的居民在一定程度上直接参与处理当地的事务。因此，日本地方自治制度的基本内容，包括团体自治和居民自治。我国现在有许多学者也主张地方自治既包括团体自治又包括居民自治。如中国社会科学院学者李洪雷就认为，地方自治包括团体自治与居民自治两方面的涵义，前者是指以一定地域为基础的地方团体，具有独立于国家的法律人格，可以自主管理地方公共事务，享有行政上的某种自治权力［2］77；后者是指地方的居民自己管理或者通过选举产生的代表管理地方的公共事务［3］。

我国过去将地方自治仅仅理解为团体自治，而没有认识到地方自治还包括居民自治，实际上后者更加重要，因为居民自治恰恰体现了民主政治的实质。正是由于这种认识上的局限性，导致政治改革实践中很多问题的出现。比如我国在处理中央与地方的关系上，常常出现“一收就死、一放就乱”的怪圈，之所以会出现这种情况，是因为我国对地方政府的监督仅仅寄托在中央政府身上，而没有依靠地方居民。如果实现全面的地方自治，即地方政府的官员由地方居民产生并受其监督，所谓“一收就死、一放就乱”的怪圈就可以避免。

二、西方发达国家的地方自治制度及对我国的启示

西方发达国家虽然由于历史传统、文化背景等方面的差异导致其宪政呈现出不同的特点，但各国普遍实行地方自治却是不争的事实。在此，笔者以英、美、法、日等国为代表介绍西方发达国家的地方自治制度。

在西方，英国素有“地方自治之母”之称。在撒克逊时代，英国乡村人民就具有自治的意识。12世纪时，富裕的城市用金钱从国王那里购买自治权。到13世纪时，大城市基本上都已经享有英王颁发的特许状，称为自治市。这些城市拥有自主管理权，建立法院并拥有自己的法官，就地处理地方纠纷，并且有权派出代表出席全国议会。资产阶级革命胜利后，地方自治模式在民族国家政治体制中不断得到扩展和普及。英国于1834年修正济贫法，1835年通过了市制案，各市普遍设立市议会。1888年通过了地方政府案，各郡设立郡议会。1930年通过并实施地方自治法。至此，英国近代地方自治制度得以普遍确立并且逐步得到完善。对于这一切政治成就的取得，英国宪法学者布莱克斯通等都将之归功于英国的地方制度［3］。

美国地方自治制度具有悠久的历史，早在诺曼征服之后，英国国王就通过颁布特许状的形式赋予城市以自治权。12世纪早期，伦敦市的市民便根据特许状获得了选举城镇行政长官的权利，地方自治机构处理地方公共事物，管理地方财政。这种传统在17世纪由英国移民带到了北美，因此，新英格兰地区的地方自治制度尤其发达，每个乡镇任命自己的行政官员，制定自己的税制，征收并分配自己的税款，凡是涉及全体居民利益的公共事务，必须由在公共场合召开的公民大会民主讨论决定。虽然各殖民地仍然承认英国国王的最高权力，但共和政体已经在地方确立起来了。正如法国人托克维尔说的那样，“在美国，那里是乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”［4］45这种历史传统为美国的地方自治制度奠定了坚实的基础。从美国独立后到南北战争前，地方自治制度得到了较为充分的实施。南北战争之后，州政府开始加强对市镇进行控制，对地方管理的许多细节作了具体规定，甚至废除一些地方的自治制度。这遭到了拥有自治传统的各地居民的强烈反对，地方自治的支持者以美国宪法中的下列条文为自己辩护：“在州的管辖中，不得拒绝给予任何人以平等法律的保护；任何一州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产”。但是，美国宪法对联邦和各州的权力规定：“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或人民保留之。”［5］

传统上，法国一直是一个中央集权的单一制国家。然而，“中央集权是昂贵的、低效率的、无力的，官员太多，决策及执行缓慢，责任感缺乏，这一切使国家印上了软弱无力的标志。”［6］132体制上的弊端引起了社会的警醒，改革低效率的中央集权，进行一定程度的地方分权，实行地方自治，成为法国各党派之间少有的共同政治主张。1982年，执政的密特朗总统曾声称：“法国过去需要一个强有力的中央政权来使国家形成，现在她需要权力下放以免国家解体……实行自治，要求中央政权接受真正的地方分权。”从1982年3月2日的《关于市镇、省和大区权利与自由法》实施开始，法国制定了80多部法律，颁布800多条法令，分步骤、分阶段的从中央向地方分权，力图改变传统中央集权的流弊。这一改革是一项内涵十分丰富且复杂的系统工程，其内容涉及中央与地方分权的方方面面［7］。

日本的地方自治有着悠久的传统，因而有学者甚至称封建日本实现了某种形式的联邦制：“在明治之前的整个封建时代，实行由幕府统领全国、大名治理地方的联邦制度。”有些市町政府的长官由地方居民选举产生，而不是由中央任命。早在19世纪，日本就借鉴德国模式建立了近代地方自治制度。在明治宪法体制下，日本就已建立起了地方自治的部分制度框架。1890年《大日本帝国宪法》公布之前，地方自治已经部分实施。虽然明治时代的日本主要借鉴了德国的地方自治模式，且德国的地方自治和英美有一些共同之处，但是日本显然具有更浓厚的中央集权色彩。日本之所以更多地借鉴了德国的地方自治模式，是因为它在政治文化上和德国专制主义更接近，而且两者当时相对于英帝国而言都属于后起国家，因而都存在着一定的中央集权需要。当代日本地方自治制度的特征兼具居民自治与团体自治的特点。宪政意义上的自治意味着中央和地方公共权力要按照特定的原则，即以明确的法律规范来进行分配。日本自第二次世界大战后实行改革以来，地方自治制度建立了以《日本国宪法》为最高法律规范、相关法律配套的法律规范和保障体系，因此，地方政府的组织和运行是以“地方自治”为理念和根本原则来规范的，即地方公共团体有权管理其财产、公共事物和行政，并在《地方自治法》所允许的范围内制定自己的规章和法令；地方居民拥有决定本地事务的最高权力，甚至国家立法机关都不能违背其意志；地方公共团体在法律意义上不再是中央政府的下属机构，而是具有独立法人地位的自治团体。

以上笔者简单介绍了英、美、法、日等西方发达国家的地方自治制度。从中我们可以看出，无论是联邦制国家，还是单一制国家，都无一例外地实行地方自治。因此，我国要建设社会主义民主政治和法治国家，实行地方自治是必然的选择。

三、我国实行地方自治的条件与途径

（一）地方自治的本土思想资源

1．清末的地方自治思潮。现代意义上的地方自治制度是西方民主制度的重要标志，它在中国的传播与兴起是社会的需求和时代的呼唤，既与中国历史上争论不休的“郡县论”和“封建论”相联系，又与近代西学东渐、列强入侵的形势有关。顾炎武在《郡县论》中大力主张地方士绅对地方事务的参与，黄宗羲也激烈抨击君主制的黑暗，认为士绅参与地方政治能够制约专制权力的滥用，从而使封建论在思想界大行其道。随着近代以来国势日危和西方思潮的传入，传统“封建论”有力地促进了西方议会理论和自治思潮的出现。随着西方资产阶级民主宪政思想的传播，地方自治的概念于百日维新前后开始引入中国。自治这一概念是由黄遵宪首先从日本引入中国的，他认为只有当地的居民承担起本地的责任才能解决他们自己的问题，因而主张实行地方自治，通过训练人民的自治能力，为开设议院奠定基础。康有为认为，中国传统政治的大病在于“官代民治而民不听官治”，因而主张宪政，然而，由于中国民智未开，因而不能骤立议院，必须从地方自治着手。梁启超在《论湖南应办之事》中提出民权，重视乡权，贯通上下之情，实行议事与行政分开。1902年，他提出民权只有通过地方自治才能实现，且地方自治是实行宪政的基础，民权只有“无不徒在议院参政，而尤在地方自治，地方自治之力强，则其民权必胜，否则必衰”。后来由于日俄战争的影响，舆论界出现了一股提倡地方自治和宪政的热潮［8］。

2．孙中山的地方自治思想。孙中山先生的地方自治思想是其民权主义之重要内容，贯穿其民主革命思想发展的始终。孙中山在研究民主革命前后兵权与民权的转捩关系时，感于中国的历史文化传统和当时人民民主程度的实际状况，借鉴欧美之民权理论与实践，把以县为基础的地方自治作为中国根除专制政权、克服官僚政治与军阀擅政，进而实现民权主义，建设“民治”政体的第一方略。他认为县自治是实施直接民权、确保国家统一的基本政治制度，是实现“五权宪法”的“制扣”，是建成民主宪政国家的基础。

（二）民主集中制是地方自治的制度资源

我国宪法没有明确规定在一般行政区域实行地方自治，宪法学界一般只承认民族区域自治和特别行政区的高度自治，很少有人承认一般行政区域的地方自治。但是我国在省、市、县和乡等地方均设有通过地方选举产生的人民代表大会（其中省、市、县人民代表大会还设有常委会）作为地方权力机关，地方行政机关领导人员由其选举产生，并向其负责，地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力，这些都体现了地方自治的色彩。在处理中央与地方关系问题上，我国宪法所确立的原则是在保证中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性和主动性，这完全可以解释为对地方自治的承认，因为地方自治并不排斥国家（中央）的统一领导，而只是主张在国家统一领导全国性事务的前提下，强调地方性事务由地方居民通过民选代表执行，并且地方自治团体由中央依据法律创设，受国家立法、行政、财政和司法等多种途径的监督。列宁曾指出：“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等等的区域自治，相反地，它必须要求地方自治，也要求区域自治。”许崇德先生认为：“我国的地方制度的实质是一种地方自治制度，不过我们在习惯上没有这样去称呼它，按照我们的理论，统称之为民主集中制。”从地方自治的角度来看，我国地方行政机关具有双重的角色：就其管理的全国性事务而言，是中央行政机关的下属机关，受中央领导，向中央负责；就其所管理的地方性事务而言，是地方人民代表大会的执行机关，对同级人民代表大会负责并报告工作，受其监督。

在承认民主集中制与地方自治的一致性的基础上，我们才能更好地借鉴其他国家为地方自治提供制度保障的经验，为进一步理顺中央与地方关系开拓思路。改革开放以来，我国中央和地方的关系发生了巨大的变化，已经形成更具自我意识和自我利益的某些地方政府（主要是省级政府），在中央和地方之间形成了独具特色的讨价还价和谈判行为方式。但是由于中央与地方关系缺乏法律规范，权限划分不明晰，关系的处理就带有很大的随机性和偶然性。中央与地方的关系应当建立在制度化、法治化的基础上，应当从宪法原理上确定地方自治的原则，加强中央与地方关系的立法，明确中央与地方事权划分规则，合理划分中央与地方的权力与责任，建立中央与地方关系的监督机制和权限争议解决机制，达到“维护中央权威”和“尊重地方利益”的统一与平衡。同时，地方自治原则的作用不仅仅体现在中央与地方关系的处理上，也体现在不同层级地方政府之间的关系问题上。

（三）地方自治的途径

由于我国在历史文化传统、社会政治制度、经济发展水平等诸多方面与西方发达国家存在着较大差异，因此，我国的地方自治制度不能盲目照搬西方的模式。同时，地方自治制度也必须坚持我国政治改革的总原则，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。具体来说，我国的地方自治必须在党的领导下有步骤、有秩序地进行。我们主张采取循序渐进的方式进行，反对激进的改革方式，否则只会“欲速则不达”，法国在这方面的经验教训值得我们认真借鉴。

鉴于我国政治体制和行政区划的具体特点，笔者认为，我国的地方自治应该首先从乡镇开始实施，具体措施是：除了乡镇人大由居民直接选举产生外，乡镇长也应该采取由当地选民直接选举产生。深圳市龙岗区大鹏镇1999年进行的镇长选举改革是一项具有新世纪意义的举措，它预示着中国地方政治民主改革的发展方向［9］。待时机成熟之后，将地方自治的范围扩大到县，最后扩大到省，从而最终实现地方自治。

［1］ 中国大百科全书：政治学卷［M］．北京：中国大百科全书出版社，1992．

［2］ 王名扬．法国行政法［M］．北京：中国政法大学出版社，1989．

［3］ 韩雪峰．西方国家地方自治比较［J］．行政发展，2003，（5）．

［4］ ［法］托克维尔．论美国的民主［M］．董果良，译．北京：商务印书馆，1988．

［5］ 王志．美国地方政府及其自治［J］．中国社会导刊，2007，（17）．

［6］ 薄贵利．集权分权与国家兴衰［M］．北京：经济科学出版社，2000．

［7］ 张丽娟．法国地方分权改革的新发展［J］．中共云南省委党校学报，2006，（5）．

［8］ 唐强奎．晚清地方自治与中国宪政的萌动［J］．南京工业大学学报，2005，（2）．

［9］ 杜钢建．推选镇长与地方自治［J］．基层政权建设，2000，（5）．