美国海洋公共政策的历史演变及新海洋价值观*

向友权，邓俊英，陈 洁

（1.国家海洋局海洋咨询中心 北京 100860；2.北京石油化工学院 北京 102617）

美国海洋公共政策的历史演变及新海洋价值观*

向友权1，邓俊英2，陈 洁1

（1.国家海洋局海洋咨询中心 北京 100860；2.北京石油化工学院 北京 102617）

长期以来，美国十分重视海洋公共政策对海洋科技开发、海洋经济发展和海权维护的引导与支持，并确立了以生态系统为基础、公众参与、依法管理、维护海洋可持续发展的海洋综合管理体系，从而使美国始终保持综合国力第一和世界海洋强国的领先地位。进入21世纪后，在公共性、系统性、可持续性理念影响下，运用复杂性哲学思维方法，美国又连续出台了新的海洋公共政策。其体现的新海洋价值观对沿海国家海洋公共政策的制定和海洋事业的发展将产生一定影响。

美国；海洋公共政策；新价值观

1 引言

随着全球人口急剧增长，资源紧张已成为不争的事实。在国际资本和科学技术的推动下，人类政治、经济、军事、科学、教育和文化等活动，正在以前所未有的态势向海洋空间发展。海洋是人类共同的财富，也是全球气候和生态平衡的重要影响因素。由于海洋自身的流动性、变化性和不确定性等特点，人类涉海活动具有外部效应，对海洋资源和环境的破坏将直接影响人类可持续发展。因此，为了维护人类共同利益，保护海洋生态环境，科学、合理、有序地开发利用海洋资源，海洋公共管理应运而生。海洋公共政策是海洋公共管理的法律依据，决定海洋公共管理的目标和方向，也是政府和社会组织管理海洋公共事务的基本途径。近年来，许多沿海国家纷纷制定和修改本国的海洋公共政策，以适应经济全球化向海洋空间扩展，争取在海权和海洋资源开发中获得长远利益。海洋公共管理是政策与科学的有机结合。自然科学帮助我们更好地认识物理和生物海洋过程，掌握它们变化的规律；哲学社会科学使我们理解人类活动如何影响海洋环境和生态以及海洋对人类可持续发展的制约作用。

2 20世纪美国海洋公共政策发展变化

社会越发展，思想引领实践的作用就越突出。1890年，美国国会在海洋战略专家阿尔弗雷德·塞耶·马汉海权思想指导下，通过了《海军法案》，美国开始大规模发展海军。在19世纪最后10年里，美国海军实力，由世界第12位跃升为第3位。第二次世界大战结束后，美国成为世界上最强大的海权国家，也是世界经济、政治、军事等领域中，实力雄厚难望其项背的超级大国。这说明 “没有强大的军事实力，就没有和平与发展的空间。谁控制了海洋，谁就控制了整个世界”［1］。

2.1 早期海洋活动与科学研究奠定海洋政策基础（19世纪初至1945年）

生产力不发达的时候，自然地理环境对于一个国家的经济发展、人口分布、社会结构起着至关重要的作用。美国三面环海是由欧洲“喜欢冒险、有文化却不得志、甚至与政府相悖被通缉的人”等组成的移民国家。漂洋过海改变命运的经历和生存发展需要，使他们比一般民族更关注获得海洋利益和从事海上活动。1807年美国财政部成立海岸测量局，1830年成立海军海图及仪器库，出版了第一幅湾流图。这个时期建造了 “布莱克”和 “信天翁”两艘海洋调查船，搜集到大量海洋数据和资料，绘制了第一幅现代海底图，编制了首个海洋生物史年表，并发现了上万种海洋生物新物种。1903—1949年，国家成立了两个海洋研究所和一个地球观测所，他们共同开展了水声学、波浪传播、水下爆破和地球物理学为重点的军事海洋学研究，开创了海洋调查电子装置时代，为海洋管理和政策制定奠定了基础。

2.2 以地理和行政区划为基础管理促进海洋渔业发展（1945—1970年）

海底石油勘探表明，海洋是新的能源产地，其丰富的油气和矿产资源可以带来巨额的财政收入和良好的社会效益，因此美国联邦政府和沿海州政府都试图掌握对近海岸的管辖权。1953年政府颁布 《水下国土法》和 《外大陆架国土法》用以调整彼此权利义务，并通过最高法院做出的一系列裁决，明确了州政府对海上资源的管辖权和所有权限制在3海里领海范围内，州政府可以对其进行管理、租借、开发和利用。联邦政府在外大陆架海域拥有控制权和管辖权。杜鲁门总统发布公告，声明 “公海水下美国大陆架的海床和底下的自然资源也归美国所有；属于其对领土的管辖权和控制权……”1945年9月28日《美国总统宣言》这个时期，针对美国渔业捕捞量下降颁布了促进海洋渔业发展的政策法规。如，索顿斯托·肯尼迪法案（1954年）规定，进口渔产品征收的关税30%要用于渔业科研和销售。1960年议会通过了联邦渔船建设补贴计划。船主可依法获得1／3～1／2的造船补贴。1966年设立海洋专属经济区法律生效，同时把海洋基金概念写入了法律。1969年1月，海洋科学、能源和资源委员会（斯特莱顿委员会）发表了 《我们的国家和海洋》具有前瞻性的第一个国家海洋政策综合报告，提出要全面实现国家海洋和海岸带资源的效益，需要集中联邦政府的海洋管理。同时鼓励建立民用海洋和大气机构以进行有效利用海洋的活动。协调一致地计划和管理国家的沿海地区。在联邦和州政府层面的学校扩展海洋科学、技术和工程课程设置。1970年，尼克松总统发布第4号重组命令，在商务部成立国家海洋和大气行政管理机构，并将环境科学局、商业渔业处以及海洋基金计划纳入其中，建立了高级别综合性的海洋管理机构。到20世纪60年代末期，政府高层乃至全国对海洋公共政策的关注达到了前所未有的高度。这个时期海洋管理主要是按地理和行政区划进行的，并且海洋管理某种程度上受陆地法律的影响。

2.3 部门和行业立法繁荣的局限性导致综合管理思想产生（20世纪70年代）

苏联发射人造地球卫星后，美国受到极大震撼，开始在教育、科技、军事方面加大投入，集中力量向海洋空间发展。先后修改和制定了《海岸带管理法》《联邦水污染控制法》《渔业保护及管理法》等10余部法律。构成美国海洋法律框架的大部分法律和政策都是这个时期制定的。这些法律的共同特点是分部门把解决单一具体问题作为立法目标，解决海域使用者之间矛盾的法律由于缺少可操作性未能实现。

当时国际国内对海洋法律法规制度建设的客观需要促进了立法繁荣。1945年杜鲁门总统宣言使世界沿海各国都忙于圈定自己的领海国土导致乱象丛生，促进了第一次联合国海洋大会召开和1958年 《大陆架公约》的产生。发展中国家由于缺少实际开采和控制深海海底矿产资源的能力，希望设立国际机构来管理他们认为应属于人类共同财产的矿产资源。1969年1月，加利福尼亚圣芭芭拉湾严重的溢油事件引起公众对海洋环境污染的关注和担忧。海洋生物学家蕾切尔·卡逊1962年写的小说 《寂静的春天》，对环境退化造成人类生存危机的描写，唤醒了美国特别是年轻人的环保意识。1973—1974年石油禁运增强了尼克松、卡特政府增加近海石油生产的决心，这引起了地方政府、利益群体、社会组织的高度关注。渔业捕捞过程中对海洋哺乳动物大量误杀和伤害，农药、倾废、漏油等造成水体污染，海洋动植物种类和数量减少直接促进了 《洁净水法》《濒危物种保护法》 《海洋哺乳动物保护法》和 《海洋保护、研究和保护区法》的产生。关心海洋问题有专业能力的参议员，积极参与并领导了海洋政策制定和海洋运动，极大地推动了立法工作的进行。这个时期提出的 “海洋和海岸带综合管理”概念，对世界沿海国家海洋管理产生了极大的影响，1992年世界环境与发展大会上为国际社会接受，并被写入 《21世纪议程》。

整体性哲学思想和可操作性增强在立法中有所体现，但不同法律之间的矛盾冲突依然存在。1976年，在苏联、波兰等国际渔业捕捞影响下，美国超过10个商业渔场严重枯竭。为保护美国渔业利益，政府 “单独行动”通过了《马格努森渔业保护和管理法》。这个法案确立了美国对大陆架海洋生物资源的独家管理权，并将渔业保护区扩大到200海里的近海，为保护和管理制定了国家计划。法案4个显著特征标志着美国海洋管理考虑经济和社会利益，以及国家权力至上整体性思维的变化。① 它确立了联邦政府对渔业保护区的管辖权。② 为管理渔业设立了新的全国性标准，提出运用当时最好的科学信息，根据经济、社会、生态要素确定渔业产量，提高渔业资源利用效率。不把追求经济利益当作管理的唯一目标。③ 建立了依赖于两级的复杂管理决策系统。联邦管理权威部门和区域委员会把参与决策的州、联邦和利益集团结合在一起，将政策制定权力在区域委员会和商务部之间进行分割。④ 关于外国捕鱼，除国际渔业管理协定中需要协商的外，取缔了所有外国渔业作业。对渔产品出口国不允许美国渔船在其管辖范围内捕鱼或扣押船只且不能达成协议者，美国有权对这些国家的渔产品下达进口禁令。尽管联邦政府的权力范围和作用增强，但大部分法律还是处在责任范围狭小的不同机构单独的法定权力管理之下。这反映了人们对海洋实践活动认识的制约作用，也是信息科学技术不发达，无法进行复杂大系统管理的结果。《马格努森法案》还有一个创新是，具有一种整体性的哲学思想。具体表现在：一是把人、渔业资源和整个生态系统联系起来，考虑物种之间生态依赖性关系进行 “多物种管理”“管理存量”。二是公平公正对所有渔民进行渔业资源分配，并考虑经济、社会、文化因素的制约作用。三是强调海洋资源美学、伦理学、生态学等多种价值。四是管理必须使用 “最科学的可用数据”“节约成本”“管理方式多元化”，五是管理主体是一个包含州、联邦、公众和使用者团体的区域委员会。

《海岸带管理法》自1972年颁布后，在执行不到20年的时间里进行了3次重大修改。“其联邦一致性”条款规定，联邦政府涉海机构开展的对海岸带土地或水资源的任何利用，以及联邦许可证制度和财政援助，都必须与海岸带管理计划可行政策保持完全的一致性。《海岸带管理法》体现的整体性表现在4个方面的综合：① 各级政府之间海岸带管理的综合协调；② 海陆过渡带纳入海岸带统筹管理；③ 加强跨行业跨部门协调整合力度；④ 海岸带管理不仅是环境和自然资源的利用和保护，还与经济、社会、文化密切相关，应采取跨学科、多学科研究，系统化、整体性管理。

总之，整体性思想还体现在各个海洋部门之间在20世纪70年代末 《外大陆架土地法修正案》制定过程中，存在着 “明显的、相当大的交叉和互动，”这为海洋综合管理奠定了组织基础。

2.4 为解决政策冲突进行综合管理（20世纪80—90年代）

政策法律制定后，对其解释、实施成为主要任务。在政策法律执行过程中，单目标解决具体问题的部门立法之间必然发生冲突。如，能源开采与环境利益、海洋哺乳动物保护与渔业产业效益、海岸带有序开发与科学管理、联邦政府统一计划和依靠市场调节进行资源配置等。解决这些矛盾需要认识方法的转变，即从以往局部分析的方法，上升到整体系统考察。大量的海洋实践活动使人们认识到 “海洋系统本身是一个资源和过程高度相互作用的系统——在这个复杂系统中，每一种资源都依赖着其他的资源”［2］。基于这种认识，强调自然生态系统而不是政治管辖范围，制定和实施更为综合的海洋政策和管理方法成为这个时期主要的管理理念。

政治权利和经济政策对海洋公共政策制定和执行产生了一定影响。20世纪70年代能源危机带来的国家安全问题，使里根政府采取了财政紧缩政策。通过减税、严格控制预算、废止项目和废除联邦规定减弱了一些海洋政策，包括废止海岸带管理和海洋基金项目，削减非国防目的海洋科学研究基金等。政府还将国家气象服务 “私有化”、国家海洋与大气局一些机构功能 “承包出去”，认为自由市场力量能更有效地配置国家资源，主张把产业从政府规定中解放出来。尽管这些遭到来自议会、沿海各州、环境组织和公众的强烈反对，里根政府很少考虑环境后果对海洋矿产资源开发的脚步没有停止，并且为了维护其对沿岸海域的资源管辖权，宣布了200海里的专属经济区。（1983年美国总统宣言）随着联邦海域油气开发租赁急剧加速，沿岸各州对这些油气开发可能产生潜在的重大社会影响感到十分担心，各州州长对此的意见使1978年 《外大陆架土地法修正案》不得不更多地考虑社会公众利益。

政策和法律在各种力量作用下不断修正趋于更现实地解决问题。

1980年对 《海岸带管理法》进行了修正，提出保护重要自然资源应有详细规范的措施，沿海经济增长要在合理的范围内，政府决策需更具前瞻性和可预测性。州政府可以在30～80海里 “海洋管理区”主张其利益，增强了地方政府制定多部门综合计划和政策的能力。《海岸带管理法》使美国97%的海岸线纳入管理计划中，产生了35种不同的海岸带管理模式，形成了沿海各州的关系网络，这有利于管理经验教训的 “相互借鉴”。联邦、州和地方政府在海岸带问题上的政府间协调与政策和谐一致，促进了公众对海岸带事务的参与，保护了湿地等海岸带脆弱资源，也保护了公众免受海岸带自然灾害的伤害。海岸带管理者、利益团体和学术界普遍认为，在海岸带管理中要更多地吸收自然科学和社会科学知识，加强科学信息在管理中的运用，提升海洋与海岸带资源管理办公室在官僚等级中的地位以发挥其领导作用。

1976年 《渔业保护与管理法》制定后，经历了10余次修改。1980年修改为《马格努森渔业保护和管理法》。该法案经过修改在政策理论和实践效果上取得一定成效：① 建立了渔业管理的区域方法和共同管理 （联邦、州、公众参与）模式。② 为管理效果评估制定了详细程序和国家标准、指标，促进渔业管理体系合理化。③ 对过度捕捞进行控制，为国内渔业生产者提供更多机会。④ 强调科学研究和信息技术在决策中的重要性。在渔业捕捞方面突出的成果是：“外国在美国专属经济区的捕获量从1977年的38亿磅降到1992年的零。相应的，美国海上捕获量从1977年的15.6亿磅上升到1993年的63.2亿磅［2］。”当然，《马格努森法案》也有一些不足，例如：允许某些渔场过度捕捞，“最适宜捕捞量”成为开发者短期竞争的理由，管理成本高，渔业信息资源匮乏，产权不明确，低效率的捕捞方法抑制创新等。针对以上问题，环境组织和保护机构经过与政府及利益集团的谈判，1996年将 《马格努森法案》修改成 《可持续渔业法案》。该法案对 《马格努森法案》中的国家标准进行了大量的修改和增加。把“最适宜产量”定义为由相关社会、经济和生态因素决定的渔业 “最大可持续产量”。建立了关于渔业群体误捕和安全的3个国家标准。

20世纪80—90年代的法律实施，不同利益群体、不同使用者、政府机构、不同级别政府组织冲突是显著特征。这些冲突经常导致重大延误，增加管理和生产成本，甚至破坏环境，导致失去经济和社会发展机遇。美国议会通过定期听证、重新授权和修正，对法律监督起到重要作用。美国海洋政策中的矛盾，如：经济发展和环境保护，政府和私人部门的角色冲突，联邦和州之间的控制权等依然没有得到有效解决。由于 “行政区划”和 “部门管理”产生各自为政、重复建设、资源配置和管理效率低下，海洋管理活动客观上需要新的变革。

2.5 重塑美国海洋领导地位进行政策调整（20世纪90年代后期）

美国由于没有加入 《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》和 《气候变化协议》，对世界的影响力受到挑战。加之全球气候变化对海岸带造成不良影响；世界范围内人口增长并向沿海地区聚集；海洋和海岸带旅游持续增长；使沿海生态环境发生了显著变化。如：鱼类减少、产值下降、有毒藻类泛滥、水质危及人类和海洋生物健康、海岸侵蚀、自然灾害频发，造成巨大经济损失。美国需要从国家利益角度重新考虑国内海洋政策目标的一致性和与国际海洋政策的整体协调问题。

统筹规划国内海洋政策必须建立数据翔实内容丰富的信息库，分析和评估全国现有的海洋和海岸带资产；详细了解海洋和海岸带开发利用的经济水平；估算海洋生态、社会、美学、国家安全等不可量化财富的价值；对涉海活动的各个部门进行成本—效益分析，以便决定资源配置。然而，实际获得的海洋各方面活动数据很少，各个计划所使用的度量单位和标准也不同。为此，克林顿总统在1998年召开的国家海洋大会上，宣布了一项解决这个问题的新的研究计划。

全球海产品总量的1／4由养殖业提供。美国水产养殖总产值不到全球养殖总量的3%，水产养殖需求的不断增长使美国海水养殖具有很大潜力。发展海水养殖面临解决石油开采、航行、海洋旅游等不同用海方式的干扰和冲突，养殖可能带来严重的环境污染，养殖品种与野生品种杂交产生基因污染。在国家海水养殖促进法的基础上，1998年通过新的立法，将美国农业部的管辖权扩大，并确定 “私人海水养殖为一种农业生产形式”。

《联合国海洋法公约》大部分内容得到了大多数国家的认可，只有关于 “深海海底采矿”这部分遭到美国强烈反对，里根政府、布什政府、国会主要议员都对 《联合国海洋法公约》持反对态度。为了解决发达沿海国家反对的问题，联合国秘书长在4年的时间里与相关利益方进行了磋商，并达成了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协议》。这个协议根据自由市场原则调整了深海海底采矿制度，并满足了允许美国公司有权对海底矿藏进行开采的要求，去掉了强制性技术转让的要求和对生产的控制。这一作法保证了美国在国际海底委员会的资格，强化了美国作为全球海洋大国的利益。

3 20世纪美国海洋公共政策体系的主要问题

由于海洋的流动性、复杂性和生态系统的相互依赖性，海洋管理是一个需要多地区、多部门甚至多国家合作又要综合协调的复杂系统。对海洋整体的深刻认识取决于对各个部分、各个层次、各个方面科学全面的理解和把握。当计算机信息技术没有达到大容量、超高速、复杂化的程度时，即使人类具有系统科学思想，对海洋综合性网络化的复杂管理也很难实现。这就不难理解美国20世纪海洋管理存在以下问题。

3.1 各级政府分别行使管辖权缺少综合协调机制

海岸带和海洋区域由三级政府独立的司法部门管辖。当地政府控制海滨地带和海岸线的使用；州政府在高潮点以外3海里范围内行使管辖权；联邦政府则控制和管理3～200海里范围的领海。海水养殖、海滨旅游、海上运输、陆地排污等涉海活动都会影响到3个管辖区域，由于缺少有效协调三级政府的管理机制，增加了海洋统一规划管理的难度。同时，各自为政、重复建设、产业结构趋同、环境污染严重、追求地方行政主体和部门及行业利益，严重影响海洋资源优化配置和管理效率。

3.2 由部门利益决定单一目标的管理

不同海洋资源开发利用分属于不同管辖机构和立法框架。如，海水养殖属农业部，适用于 《可持续渔业法》；石油开采属能源部，适用于 《海洋保护计划》和 《外大陆架土地保护法修正案》，这样就无法准确把握每一个海洋管理部门的决策对其他海洋部门造成的影响；因此很难对海洋资源开发、利用、保护进行国家总体的长远规划；公众由于不了解各个部门立法目标与全局优先考虑因素的关系，没有机会参与科学决策；更为严重的是，不同政府机构、各个海洋管理部门以及不同的海洋资源使用者之间在权力、责任、利益分配等方面的矛盾冲突，没有更高级别权威性机构通过公共途径解决。这些问题给公众利益带来重大损害时，政府为解决这些问题付出极高的代价。

3.3 只考虑短期利益而形成片面的甚至对抗性的决策

政策制定往往是一定利益集团的推动，希望保护海洋环境促进他们对海洋某种资源利用的特殊群体参与下，各级政府间博弈的结果。由于政策制定者需要在短期内取得成果，很少考虑一种政策对其他部门的影响，也无法顾及公众的长远利益、社会和自然长久的变化，因此政策冲突经常存在。

3.4 政策制定缺少复杂性系统性哲学观

人类对海洋的认识还处在于初级阶段，既没有对海洋自身全面深刻的了解；也没有人类活动与海洋生态环境交互作用长期影响的详细科学论证。受前者制约，政策制定缺少复杂性、系统性哲学观指导，人们对海洋资源开发利用，陆地排放物对海洋影响性质和后果都存在极大的不确定性、复杂性。没有复杂性科学系统的哲学指导，政策制定缺少前瞻性、预测性和整体协调性。这些是一定社会生产力发展水平和科学技术、哲学价值观、认识方法论决定的。也就是说，分部门单一目标的海洋政策是人类海洋活动的必经阶段，没有它作为基础，也不可能有整体协调科学全面可持续的海洋政策。问题是怎样根据全球发展顺时应变把高科技、翔实可靠的数据信息和正确的哲学价值观方法论结合起来，制定更为有效的适应全球生态系统平衡的可持续海洋政策。1998年成立的非政府组织——世界海洋独立委员会，经过3年研究后提出了海洋管理一些建议，其中定期举行全球海洋管理论坛、把政府、非政府、政府间组织召集在一起，共同探讨全球海洋状况、评估各种管理计划实施效果、研究新出现的问题及解决对策，无疑对提高海洋公共政策水平具有积极作用。

4 21世纪初期美国新海洋政策价值观

4.1 变化背景及新海洋政策产生

20世纪由美国联邦政府实施的涉海法律超过140个，但这些法律并没有根本解决涉海活动主体责任分担、利益分配、管辖权行使等冲突问题。全球化使海洋公共性增强，不断产生的矛盾和摩擦表明，海洋管理亟须目标一致综合协调的政策支持。“9·11”事件后，国家和海洋安全优先级上升，决策机构面临对海洋开发利用出现的问题和机会迅速做出反应的考验。在全球经济不景气的情况下，海洋经济将为美国带来巨大利益。美国 “95%以上的海外贸易量和37%的贸易额是靠水运实现，每年海洋GDP贡献7 400亿美元，海岸带和海洋水域提供2 800万以上的就业机会，每年为1.89亿美国人提供旅游场所，海洋油气产量分别满足了30%和23%的国内市场需求”［3］。在这个背景下，2000年7月，美国国会批准了 《关于设立海洋政策委员会及其他目的的法令》（简称《2000年海洋法令》），成立了 “国家海洋政策委员会”和非政府组织 “皮尤海洋委员会”，两者的共同任务是对过去30多年的海洋政策法律及相关问题进行全面的审议；为改进海洋资源的研究、管理和恢复提供建议；协助国家制定真正高效、协调、统一的未来海洋政策。

《2000年海洋法令》对立法宗旨、海洋政策委员会人员构成和工作程序以及海洋政策的批准程序做了明确规定。指出国家海洋政策应包括8个方面的内容：① 保护生命和财产免受自然和人为的危害。② 负责任的渔业管理，包括对渔业资源及其他海洋和海岸带资源的利用。③ 保护海洋环境，防止海洋污染。④ 增加海上贸易和运输，消除不同海洋利用之间的矛盾，鼓励私营部门可持续用海的创新。⑤ 拓展人类在海洋及气候变化相互作用方面的知识，促进涉海活动的教育与培训。⑥ 继续促进海洋和海岸带活动的技术和资金投入，以提高海洋和海岸带使用的能力和效益。⑦ 政府机构、社会组织、私人部门之间应紧密合作，为海洋和海岸带规范管理提供人、财、物、信息、技术等支持。⑧ 为了保持美国在海洋和海岸带活动中的领导地位及国家利益，坚持美国与其他国家和国际组织间的合作［3］。

2000年，美国海军部主持编撰的《21世纪制海权》丛书，像马汉 《海权论》一样，进一步影响了人们的海洋价值观和海洋政策。2002年颁布 《海上运输安全行动法》。2003年6月，皮尤海洋委员会出版了 《规划美国海洋事业的航程》的海洋政策报告；国会则提出了 《海洋与人类健康法案》。2004年美国海洋政策委员会公布了 《21世纪海洋蓝图》政策报告，同年9月，作为对这份报告的回应，美国政府公布了《美国海洋行动计划》。2005年9月，美国正式提出 《国家海上安全战略》白皮书，在此基础上，2007年秋美国海军多兵种联合宣布“21世纪海上力量合作战略”。2006年出版 《国家安全战略报告》。2010年初，墨西哥湾发生严重石油泄漏事件，造成美国沿海长达数月的污染，海洋生态环境受到致命打击。2010年7月19日，部际间海洋政策特别工作组向联邦政府提交了《海洋、海岸和大湖区管理》的报告，奥巴马总统当天签署行政令，公布了美国 《国家海洋政策》。《国家海洋政策》是美国历史上罕见的公开的综合国家海洋政策，“它明确了美国现阶段及今后一个时期关于海洋、海岸和大湖区管理决策和行动所依据的原则。确立了……一种可持续的明智的海洋利用和管理模式”［4］。21世纪初几乎每年都有新海洋公共政策出台的事实，表明美国对国家海洋战略极其重视和保持海上强国领导地位的决心，这无疑将影响美国外交政策、军事行动和经济体制等许多方面。

4.2 新海洋政策的基本原则

4.2.1 可持续性原则

社会可持续发展的物质基础是经济可持续性，经济可持续性依赖于自然生态的可持续存在。保护自然生态平衡，特别是海洋生态能够长久地造福于人类，必须改变人们掠夺式的生产方式和奢侈浪费的生活方式。对于工业化已经造成的海洋资源破坏和环境污染，要通过新的哲学价值观改变人类的行为；通过科学管理制度创新以及科技手段提高海洋自我修复能力，维护海洋生态环境的良性循环，保证海洋既满足当代人生存需要，又能为后代提供生存资源。

4.2.2 公共利益原则（委托管理）

世界海洋的60%是公海，沿海国家海域由于经济贸易、政治文化交往等原因，某种意义上其海域也是公共活动领域，因而海洋是人类共同的财富。海洋关乎全球气候变化、生态和经济安全，关系到人类可持续发展。公众委托政府、非政府组织、企业、公民个人管理海洋公共事务，托管者应当以对全体公民及其长远利益负责的态度对海洋实施环境和经济控制。

4.2.3 生态系统原则

海洋生物物种之间存在相互依赖性；海洋、陆地、大气之间彼此相关联；人类活动和海洋生态环境交互影响；因此，整个世界是一个相互作用、相互制约的复杂系统，无论哪一部分出现危机，都会波及其他部分。海洋政策制定要以生态系统而非行政边界为依据，以正确的哲学价值观为指导，恰当地运用知识和技术科学地管理海洋，保护海洋环境有利于生物多样性存在，确保海洋多功能多用途的公平实现。

4.2.4 科学信息原则

科学决策离不开来自各个方面准确、翔实、有效的数据和信息。信息系统与信息管理水平直接影响决策模型建立、政策制定质量、公众参与海洋管理程度。以往海洋管理失效，很大程度上是信息匮乏，现有信息质量不高，信息管理效率低，公众可以获得和理解的信息太少，海洋管理部门之间因知识差距造成信息交流不畅，因而影响了科学决策。政府及海洋管理部门要在高等学校强化面向海洋开发管理的技术教育，特别是信息管理与信息系统技术。

4.2.5 依法管理原则

海洋作为公共活动领域，利益冲突在所难免。海洋资源开发管理必须符合社会可持续发展的长远目标。海洋管理政策法律制定应当由各个领域的专家、学者、政府官员、利益集团和公众参与。法律条文中不同部门管理者之间要责权利明确，职责分工清晰，对海洋管理活动进行阶段性评估有政策依据。

4.2.6 国际责任原则

美国应该以合作的态度，同世界沿海国家一起制定和实施国际海洋政策，并在政策中反映出美国和全球海洋的紧密联系。海洋流动性和生态系统相互依赖性决定了任何一个沿海国家海洋管理活动都直接或间接影响其他国家，反之亦然。因此，每一个沿海国家海洋公共政策制定都应当有 “国际”理念。但美国的国际责任更多的是通过参与国际规则制定，有条件的经济援助，保持在国际海洋事务中的主导地位。

4.2.7 预防预警原则

海洋自身复杂性及不确定性给人类认识和利用海洋带来了困扰，海洋公共政策的制定由于人类科技水平和认识能力制约具有一定历史局限性。为了防止人类不恰当的涉海活动造成意想不到的自然灾害，预防预警原则十分必要。

4.3 新海洋政策的主要内容

4.3.1 倡导和实施终身海洋教育

非政府组织皮尤海洋委员会呼吁联邦政府开创 “海洋普及教育新时代”，《21世纪海洋蓝图》倡导 “终身海洋教育”。其基本思想是：通过各种教育方式，提高全民族对海洋重要性的认识，加强多种形式高等教育，培养海洋科学家、管理者、教师、领导者，提升公民海洋文明素养。对涉海活动职工进行再培训教育不断更新海洋专业知识。建议在国家最高层协调机构设立海洋教育办公室，负责全国海洋教育的协调及多部门合作。美国政府不仅采纳了终身教育建议，而且将从财力和制度改革方面对公共海洋教育给以强有力的支持。因为政府认为终身海洋教育是培养掌握海洋科学知识具有竞争力的劳动者，是繁荣海洋经济，促进可持续发展的必要手段。“充足的、多样化的、训练有素的、事业心强的人力资源，为研究海洋、制定明智的政策、开发和应用新技术和新工程方案提供了有力保障”［4］。

4.3.2 设立海洋信托基金独立进行海洋预算

两个海洋政策报告提出设立 “海洋信托基金”和 “永久性专用基金”。资金来源为外大陆架油气开采资源税和新兴开发资源税等，资金按比例分配给沿海各州、联邦机构、地方管理当局，分别用于海洋可再生资源的养护和可持续利用，因实施海洋政策而新增的科研、教育和管理之需。皮尤海洋委员会和美国海洋政策委员会合并成立的联合海洋委员会向国会建议，国会应将总统呈报的综合海洋预算作为独立立法，或作为 “拨款法案”的组成部分而制度化，以便以此作为调控手段，加大联邦涉海计划项目的综合协调力度，对联邦政府各涉海机构彼此密切相关的大洋和近海计划现状和进展情况进行评估分析，以保障海洋工作和科研优先重点的经费，避免重复浪费。

4.3.3 以生态系统为基础的河口流域及海洋管理

以往人们认识问题缺少普遍联系观点，认为海洋污染、沿岸水质退化、海洋生物物种减少等都是海洋自身的问题，海洋管理一直 “就事论事以海做文章”。自20世纪自然科学三大发现和控制论、信息论、系统论以及耗散结构理论、突变论和协同论出现以后，人们认识到陆地、海洋、大气、海洋生态系统以及人类活动之间交互作用、相互制约，因而确立了海陆统筹以生态系统为基础的管理价值观。“以生态系统为基础的管理不同于单一物种、单一行业或部门的管理方法，它考虑到生态系统的复杂性及其各个组成部分之间相互联系和能量流等客观现实，强调对生态系统结构、功能和关键过程的保护”［4］。

《21世纪海洋蓝图》明确指出，远离海洋的内陆河流排放的污染物和自污染源经大气远距离传输到海洋的其他污染物，是造成沿海水域污染的主要原因。主张将沿海管理和河口流域管理有机结合起来，在财力、技术、法律制度上给沿海河口流域管理以支持。 《国家海洋政策》则进一步提出，“加强土地保护和可持续利用”，不仅包括入海河流流域生态和污染源治理，也包括改变土地利用与管理方式，如：减少农药对土地污染，控制沉积物，防止海岸侵蚀等。海洋、海岸带综合管理发展为海陆统筹以生态系统为基础的管理，表明人们对海洋管理的认识上升到整体性、系统性阶段。

4.3.4 开展沿海和海洋空间规划提高应对气候变化能力

“在全国范围开始沿海和海洋空间规划，并列为执行新的海洋政策的优先行动之一，……加强沿海社区、海洋和大湖区的恢复力及其应对气候变化影响和海洋酸化能力，加强北极环境的保护与管理”。 （《国家海洋政策》）伴随人口增长，沿海地区人地矛盾突出；海洋旅游、港口建设等空间利用带来巨大经济效益；向海洋空间扩展不可避免。对海洋空间无序开发利用，不仅破坏了海岸带生态资源，也造成各种灾害频发。因此，合理规划海洋空间，减少人类活动对海洋生态、海岸带环境的破坏，提高应对由海岸带生态破坏带来的气候变化、海洋酸化和防御自然灾害能力，是国家海洋政策优先解决的问题。

4.3.5 海洋决策必须以可靠的信息和科学知识为依据

新海洋政策提出 “加强海洋信息获取能力，重大海洋决策必须以最佳可利用的科学知识为依据”。国家将对海洋发展必须依赖的科学手段和先进技术给以资金支持，包括大气、水面、深海水底与海洋活动相关的遥感卫星、研究船、潜水器和现代计算设备以及能经受恶劣条件的新型传感器等，这些是获得信息不可缺少的条件。通过广泛设立的观察站和监测网提供稳定可靠的数据信息源，为不同层次的决策者、海洋开发利用者、教育者、社会公众提供有价值的信息和产品。

4.3.6 增进国际合作确保美国国家利益

全球人口增长和陆地资源衰竭使世界沿海各国开始向海洋发展，海洋活动主体数量迅速增多，类型复杂多样，海上贸易运输、矿产资源开发、海上空间利用等利益争夺加剧矛盾摩擦不断升级。新海洋政策提出，任何国家都无法独立有效地确保全球海洋安全，美国 “必须加大力度，显著增强海洋领域感知能力，”通过国际合作获得必要程度的透明度，为保持美国全球领导地位，“与其他伙伴，特别是发展中国家，通过有条件的经济援助，开展科学、技术、工程、政策专门知识的积极交流，并影响国际海洋政策的制定、国际海洋科学研究计划以及全球海洋观测系统建设等”［4］。事实证明，美国与日本签订的 《美日安保条约》就是美国为保证在亚洲太平洋地区利益，采取的 “国际合作”行动之一。

4.3.7 加强海岸带自然保护保证海洋可持续利用

尽管半个多世纪以来海洋法律政策对 “管理海岸带及其流域”“防止自然灾害、保障生命财产安全”“养护和修复海岸带生境”“保护海洋哺乳动物和濒危物种”等有诸多规定，由于管理对象自身的复杂性，实施过程中的技术和政治因素，美国海洋生态环境依然面临严重危机。新海洋政策以生态系统管理为基础，强调制定量化标准通过各种法律、项目计划、培训、经费、技术援助等管理手段控制海岸带水域污染。对海洋哺乳动物、濒危物种、珊瑚礁实施保护，发展可持续的海水养殖产业。采用预防预警机制和科学管理，加强对海洋和沿岸环境保护，维护国家海洋利益，为后代留下完整富饶可持续利用的海洋。

5 结束语

美国海洋公共政策的发展大体上经历了3个主要阶段，即以地理界线和行政区划为基础的管理；以解决具体问题单一目标的部门和行业管理；以生态系统为基础以海洋可持续发展为目标的综合管理。在海洋公共政策演变过程中，经济、政治、军事、科技作为一种物质力量起着基础性作用，正确的哲学价值观和认识方法论决定了政策的前瞻性、合理性和科学性。21世纪美国新海洋政策对全球海洋事业发展具有积极影响。但美国所有海洋政策一个基本前提是：维护美国国家利益，保证美国世界霸主地位，遏制其他海洋国家强大。这一点，我们在处理国际海洋问题时，必须充分考虑。

［1］ 马汉.大国海权［M］.南昌：江西出版社，2011：3.

［2］ Biliana Cicin-Sain，Robert W Knecht.美国海洋政策的未来：新世纪的选择［M］.北京：海洋出版社，2010.

［3］ Pew Oceans Commission.规划美国海洋事业的航程（上下册）［M］.北京：海洋出版社，2005.

［4］ 石莉，林绍花，吴克勤，等.美国海洋问题研究［M］．北京：海洋出版社，2011.

国家海洋局海洋咨询中心 “中国海洋管理哲学研究课题——海洋公共政策研究专题”成果.