我国影子银行及其监管立法改进

此次金融危机并非是人们熟悉的传统银行危机，而是全新的“影子银行”危机。“影子银行”作为此次金融危机爆发后一个广为人知的名词，自2007年以来一直是全球金融界广为热议的焦点。虽然此次金融危机我国没有直接卷入其中，但近年来我国的社会融资结构却在发生着深刻的变化。直接融资比例上升、非银行金融机构快速发展、银行表外业务持续扩张等导致我国金融脱媒逐渐深化，影子银行规模日渐庞大，影子银行已成为我国社会融资结构中增量资金的重要组成部分。影子银行在快速发展的同时，其相关的风险也在快速累积。2011年出现的江苏泗洪、内蒙古鄂尔多斯、浙江温州、广东珠三角地区的民间高利贷危机，使得影子银行的风险初步显现，2011年中信银行理财产品风波、2012年华夏银行理财产品事件则表明商业银行等正规金融机构的影子银行业务同样潜在着较大的风险，而今年银行业发生的“钱荒”现象更是直接表明影子银行的扩张已对我国金融体系的稳定形成强烈的冲击。因此，加深对我国影子银行的认识并对其实施适当的监管是我国目前亟待解决的问题。

一、影子银行的界定

“影子银行”（The Shadow Banking System）一词最早是由剑桥大学教授（Geoffrey Ingham）杰弗里·英厄姆（2002）在《货币的未来》一书中提出，指的是从事地下外汇交易的机构。[1]这与其当前的内涵存在着较大的差异。当前意义上的“影子银行”是由美国太平洋投资管理公司(PIMCO)执行董事保罗·麦卡利(Paul McCulley)在2007年8月美联储年度会议上提出，用以概括“那些有银行之实但却无银行之名的种类繁杂的各类银行以外的机构”。[2]31此后，“影子银行”即用于专指与传统、接受正规监管的商业银行系统平行的准银行信用中介体系。2008年时任纽约联储银行行长的蒂姆·盖特纳在论及类似的金融机构时，曾称其为“平行银行体系（parallel banking system）”。[2]312008年4月国际货币基金组织发布的《全球金融稳定报告》中使用的则是“准银行”（near-bank）的称谓。自2009年起，各类的学术会议纷纷开始以“影子银行”为题，对影子银行的有关问题进行广泛而深入地探讨，使得 “影子银行”的用语得以快速统一，并成为各国中央银行、金融监管机构官方文件中的正式用语。尽管影子银行的用语很快得以统一，但由于不同的学者和机构对于影子银行体系的本质、范畴的理解不同，导致其对影子银行的界定也不尽相同，比较有代表性的观点主要有：保罗·麦卡利于2009年，纽约联邦储备银行和英格兰银行保罗·塔克(Paul Tucker)分别于2010年提出的定义。①

国际权威机构金融稳定理事会（FSB）对影子银行(shadow banking system)的定义，尽管被认为存在着主观色彩较重、不便操作的缺点，但却是目前被最为广泛地接受的定义。根据FSB2011年4月的一份报告，其广义的影子银行是指“在传统银行体系之外的信用中介体系，包括各种金融实体和业务活动”。为便于实际操作，FSB在此基础上又提出一个狭义的定义，即“银行监管体系之外可能引发(i)系统性风险（具体是指期限错配、流动性风险、不适当的信用风险转移和高杠杆）和/或(ii)监管套利等问题，从而破坏金融监管效果的信用中介体系。”[3]

比较上述定义的发展我们可以发现，当前影子银行的内涵已经超出了最初的与传统银行相对应的“机构”这一范畴，更多地体现为替代商业银行核心功能的那些金融工具、结构安排或市场，它使传统的银行信贷业务演变为隐藏在各种业务安排中的信贷活动。

另外值得注意的是，我国银行监管部门对“影子银行”的内涵也曾有着自己的理解。银监会在其2011年年报中曾明确表明，我国对信托公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、汽车金融公司、消费金融公司、货币经纪公司等六类非银行金融机构已实行了较为完善的监管，根据金融稳定理事会的定义，银监会已监管的非银行金融机构不应属于影子银行。

应该说，银监会对金融稳定理事会上述关于“影子银行”定义的理解存在着一定的偏差。金融稳定理事会对影子银行判别的一个主要依据是：其是否存在有“引起系统性风险”的可能及是否存在“监管套利”情形。而我国银监会则直接以非银行金融机构是否已受到监管部门的监管作为判别“影子银行”的依据。这种理解未免过于简单化，同时将“监管套利”等同于“不受监管”，忽略了“监管套利”还包含有“受到较少监管”之义，也是不够精确的。

综合上述的定义及国内外的实践，笔者认为，完整的影子银行定义应包括四个要义：第一，传统银行业务之外发挥传统银行核心功能，即具备有传统银行的信用转换功能、流动性转换功能及期限转换等功能。第二，游离于商业银行传统业务的监管体系之外，相对于传统银行业务受到较少监管或不受监管。仅将影子银行理解为其不受监管是错误的。第三，可能引发系统性风险，引发系统性风险的因素主要包括四个方面：期限错配、流动性转换、不适当的信用转换和高杠杆。第四，其范围涵盖各种类似或替代传统银行核心业务的信用中介及业务。为此，笔者将影子银行定义为：在传统银行核心业务及其监管体系之外，发挥着传统银行核心功能，向市场提供流动性、期限配合、不适当的信用风险转移和高杠杆率等服务的信用中介机构及其业务体系。

二、我国影子银行的构成

由于目前我国关于影子银行的定义尚未有一个统一的认识，因此对于我国金融体系中影子银行的构成也存在不同的观点。市场观点一般是将银行理财产品、金融租赁、委托贷款、私募基金等商业银行和资本市场以外的信用供应都视为影子银行。而国内的研究机构大多认为我国影子银行主要包括两个部分：一是属于银行表外的委托贷款、银行承兑汇票、同业代付、银行理财业务等；二是信托融资、券商资管业务、小额贷款公司、租赁、典当、民间借贷等非银行金融机构及其业务。[4]央行同样也是从机构和业务上对影子银行进行分类，认为影子银行包括担保公司、典当行、小额贷款公司、农民资金互助合作社、私募基金等，影子银行业务则包括商业银行表外理财和委托贷款、货币市场基金和民间融资等。央行统计司的一份报告将商业银行表外理财、证券公司集合理财、基金公司专户理财、证券投资基金、投连险中的投资账户、产业投资基金、创业投资基金、私募股权基金、企业年金、住房公积金、小额贷款公司、票据公司、具有储值和预付机制的第三方支付公司和有组织的民间借贷等融资性机构都纳入中国的影子银行体系。而银监会则强调，从实践看，我国绝大部分的信用中介机构都已纳入监管体系，并受到严格监管，银监会所监管的六类非银行金融机构及其业务、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。

结合上文关于影子银行的界定，笔者认为，我国影子银行体系是由三个部分构成，分别是：以理财产品为代表的银行表外业务、非银行金融机构的信用业务及民间借贷。因为前两者的信用业务较商业银行的核心业务少受监管，而民间借贷基本不受监管。同时这些机构的业务存在着包括期限错配、流动性转换、不适当的信用转换和高杠杆在内的容易引发系统性风险的因素。

（一）以理财产品为代表的银行表外业务

以理财产品为代表的银行表外业务主要是银行为了适应市场和监管，博弈宏观调控，绕开贷款规模的限制，与信托公司、银行、证券公司、企业等开展合作的业务。该类业务与其传统业务紧密关联，受到的监管却与传统银行业务有较大不同，成为中国影子银行体系的重要组成部分。其中银信合作的理财产品是其中最重要、规模最大的运作模式。

银信合作业务是商业银行通过与信托投资公司合作，设立信托投资计划或购买资金信托计划份额，并将募集到的资金投放于信托贷款、票据、债券、股票、商品乃至艺术品等市场的业务。

银银合作业务具体包括：同业代付、银银之间票据双向买断以及贷款转让三种方式。同业代付是指一家银行的客户向其申请融资时，该行以自己的名义委托另一家银行为该客户提供款项，并在业务到期日由自己归还代付款项的本息。该业务始于2009年，是迫于信贷规模的限制而推出又一项金融创新。银银之间票据双向买断又称银银对敲，是指两家银行相互买入对方相同金额的票据，同时承诺在相同期限后回购。贷款转让即商业银行在全国银行间市场贷款转让交易系统进行贷款转让。

银证通道业务是证券公司向银行定向发行资产管理产品，吸纳银行资金，再用于向银行购买票据。所以银证通道业务其实是前述银信业务的翻版，通道工具由信托公司的单一信托计划换成了券商资管的定向资产管理计划。通过这种“曲线救国”的形式，银行把受到信贷额度限制及严格监管的表内资产转移至了表外，由此规避了信贷规模的限制，证券公司则以此收取一定比例的通道费。

银企合作业务具体包括：银企对接、银行承兑汇票及委托贷款业务。银企对接业务是指银行通过自己持股的投资公司或私募的渠道，将资金以私募股权的形式投放给企业，并与企业签订“对赌协议”，即企业如达不到约定的收益率或上市条件，银行将退出股权而获得固定的收益率。这种方式往往是以“股权投资”之名，行“贷款发放”之实。[5]50银行承兑汇票是公司发行的并由商业银行提供担保的短期债务工具，一般用于商业交易。在二级市场，银行承兑汇票可以折价交易。银行承兑汇票属于银行表外项目，与贷款授信额度类似。此外，由于近年来银行收紧银根，广大民企资金紧缺问题严重，由此催生了国企与上市公司委托贷款业务的繁荣，国企凭借财政信用担保获得低息信贷资金后，并没有将其投入到主营业务之中，而是以高利率转贷给民企，形成了中国特色的“影子银行”。一般而言，银行基本贷款利率不过6%左右，而委托贷款利率通常高达17%-20%，国企由此获得丰厚的利差收益。

（二）非银行金融机构的信用业务

非银行金融机构的信用业务是指信托公司、证券公司、私募基金、担保公司、典当行、小额贷款公司和农民资金互助合作社等非银行金融机构的信用业务。具体包括：信托投资业务、证券公司、基金管理公司的债券代持业务、证券经纪公司、基金子公司的投融资业务等。

信托投资业务是客户将资金转移给信托公司，由信托公司根据委托人的意愿，将客户资金从事金融资产投资或贷款。我国的信托业在很大程度上可以看作是一种以商业银行、地方投融资平台、私募基金等金融机构为主导，并通过银信合作、政信合作、私募基金合作等信托业务形式实现的一种金融中介方式。过去两三年，信托公司的资产管理规模急速增长，从2010年底的3.04万亿元增至2012年底的7.47万亿元，其中约41%是信托贷款。[6]信托业管理的资产已经超过保险业，跃居金融业的第二位。

债券代持业务是指在银行间市场通过不转移实质所有权的交易，而请他人代其持有债券的业务。流行于我国债券市场的潜规则“债券代持”业务随着今年4月中旬中信证券固定收益部执行总经理杨辉和万家基金的基金经理邹昱被公安部门调查而进入公众视野。证券公司等主体通过银行代持债券，因其规避了债券交易的监管约束和杠杆限制，是一种中国式的影子银行业务。

关于证券经纪公司的投资业务，通常证券经纪公司只能做两类投资：一是从银行那里购买无折扣的债券，从而让银行腾挪出更多的信贷空间。这种投资势必面临很大的风险，因为无折扣债券是以企业的应收账款作为担保，这意味着经纪公司通常是向那些无法通过正常渠道融资的企业进行投资。二是向信托产品投资，作为银行与信托之间的中介。这种投资使得银行与信托之间的融资因经纪公司的加入而被加长，其融资关系也由此变得更加复杂。

私募基金是指通过非公开方式，面向少数特定资格的投资者募集资金而设立的投资基金或集合投资方式。根据其是否向有关机关注册登记，私募基金可分为民间私募基金和注册私募基金。民间私募基金尚未纳入监管范围，其运作主要靠募集者的个人信誉，多以委托理财方式进行运作，为投资者提供服务。

2012年10月29日，证监会公布《证券投资基金管理公司子公司管理暂行规定》。2012年11月14日第一批基金子公司诞生，之后仅半年多的时间，基金子公司的数量已跃升至27家。[7]基金子公司业务也从最初的通道类业务，开始慢慢向资金缺口较大的房地产领域、政府融资平台方面发展，并逐渐在股权质押、定向增发等二级市场争夺份额，涉猎小额信贷、租赁资产等业务。

担保公司、典当行、小额贷款公司、融资租赁公司等准金融机构都有相应的业务，同时这些机构也围绕银行信贷业务，展开产品和合作的创新，他们许多的投资、融资活动都在传统监管视线之外。现实中有些准金融机构为突破生存困境，在经营规定业务的同时，还大肆拆借资金开展放贷业务。如担保机构往往在经营担保业务的同时经营投融资业务，在担保业务范围之外大肆进行资金拆借，开展吸储和放贷业务。有的担保公司以理财的名义，在居民和企业、企业和企业之间高息融通资金，自身坐收高额佣金；还有些担保机构甚至从事吸收公众存款、高利转贷、担保诈骗等严重违法行为。[8]119

（三）民间借贷

民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其它组织之间相互直接借贷的非正规信贷行为。通常是以亲友关系或个人声望等作为担保，其利率一般偏高。近年来，在国家银根收紧，银行等金融机构的融资放贷门槛加高的背景下，无法通过正规途径获得贷款的民营企业往往利用这一方式获得资金，民间借贷数量及金额呈逐年上升态势。

此外，随着信息化潮流的迅猛发展，还催生了民间借贷的新形式――P2P网络贷款，简称“人人贷”，即不通过银行等金融机构，而是通过互联网实现个人对个人的借贷。目前，我国的P2P 网站是作为借贷信息发布平台的提供者及交易的撮合者，并不是借贷合同的当事人，而是通过向借贷双方收取服务费来实现盈利。[9]为此2011年银监会在其发布的《中国银监会办公厅关于人人贷风险提示的通知》中，将民间借贷网络平台称为“信贷服务中介公司”。

三、我国影子银行监管立法及监管反思

对于我国影子银行，监管机构早有相关的立法并在监管方面采取了一系列措施。其中规范理财产品的规范性文件有：银监会2005年出台的《商业银行个人理财业务管理暂行办法》和《商业银行个人理财业务风险管理指引》，2006年《关于商业银行开展个人理财业务风险提示的通知》，2007年《关于调整商业银行个人理财业务管理有关规定的通知》，2008年《关于进一步规范商业银行个人理财业务有关问题的通知》，2009年《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》，2011年《商业银行理财产品销售管理办法》，2013年《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》等。

银监会出台的有关银信合作的规章有：2008年颁布的《银行和信托公司业务合作指引》，2009年颁布的《进一步规范银信合作有关事项的通知》，2009《关于规范信贷资产转让及信贷资产类理财业务有关事项的通知》，2010年《关于规范银信合作理财合作业务有关事项的通知》，2010年《关于进一步规范银行业金融机构信贷资产转让业务的通知》，2010年《关于修订＜信托公司监管评级与分类监管指引＞的通知》。2010年《信托公司净资本管理办法》，人民银行于2010年开始实施的《理财、资金信托专项统计制度（试行）》，2011年《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》，2011年再次发布《关子印发信托公司净资本计算标准有关事项的通知》。上述的规范性文件针对银行理财业务中的银信合作、信贷监管套利、资产运用、业务报告等方面进行了规范，并对突发事件提供了处置预案的指导。

规范非银行金融机构的立法主要有：2003年《证券投资基金法》，②2005年《证券公司资产证券化业务管理规定》、2010年《典当管理条例》，③2007年《贷款公司管理暂行规定》，2008年银监会和人民银行联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，2010年《融资性担保公司管理暂行办法》等。

对于民间借贷，《合同法》规定其借贷利率不得超过国家有关部门的限制。即1991年最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护”。对于“人人贷”，银监会在组织开展专门调研后于2011年发布了《中国银监会办公厅关于人人贷风险提示的通知》，对其风险加以了提示。针对温州地区民营经济发达，民间金融活跃的状况，2012年3月28日国务院常务会议批准了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》。

上述的规范性文件表明，我国有关影子银行及其业务不乏相关立法的规范，但依据上文对影子银行的构成与发展实践情况分析，影子银行发展的产品和合作的创新，其投资、融资活动大都游离于传统银行业务监管之外，甚至完全脱离金融监管。这凸显出我国当前金融管理体制、货币调控手段、理念、方法的落后和影子银行监管方面的不足。

（一）“分业监管”的金融管理体制难以适应“混业经营”的趋势

随着我国影子银行业务的不断创新，影子银行使货币市场与资本市场的联系日益紧密，大部分的影子银行产品都与信托业、证券业、保险业乃至实业密切相连，影子银行跨业经营现象日益突出。各种影子银行产品从发行到募集资金投放、管理、回收等环节大都牵涉到多个不同类别的金融机构，这在相当程度上打破了“分业经营”的限制，走向了“混业”。影子银行产品的复杂程度与风险已经远远超过了分业经营中传统银行的储蓄产品，业务的交叉混合必然增加了信用转移风险，但“分业监管”体制下银行监管机构却难有交易对手的统计信息。同时分业监管下，银行业、信托业、证券业、保险业等监管部门对于同类业务监管的尺度与规则也存在不同。为此，我国目前实行的“分业监管”的金融管理体制已难以适应“混业经营”趋势的现实需求。

（二）货币调控方式的转变不够到位、不科学

虽然自1996年起中国人民银行对货币供应量的调控开始从直接调控转向间接调控模式，但中国人民银行却一直没有放弃对信贷规模的监测与窗口指导。在这种较强的行政干预下，导致了上述银信合作、银银合作、银证通道、银企直接对接等业务的出现，影子银行成为绕开规模控制及存贷比指标的重要工具。传统货币需求和供给机制的明显变化，使得存款性公司资产负债表已不能完全反映货币信贷创造过程。货币供应量指标可测性和可控性的下降，不仅降低了货币供应量作为中介目标的合理性和科学性，也影响了信贷和微观监管措施的效果。

（三）影子银行的监管理念和方式过于简单粗暴

影子银行最根本的问题在于其抗波动和抗风险的能力较弱，一旦出现大面积的资金链断裂，就会引起投资者的恐慌并具有蔓延性，从而影响金融稳定，打击实体经济。面对影子银行的迅猛增长势头，银监会近年来主要采取的是“堵”和“禁”的思路，即要求各种表外业务转回表内，但这种简单粗暴的干预方式反映出的监管理念不仅不能适应金融业混业经营的现实需求，而且会使影子银行风险的产生和传染机制变得复杂和隐蔽，也容易滋生各类违法违规行为。

（四）影子银行风险内部控制不力

由于影子银行的资产被放在表外，针对存款类的监管条例并不适用于特定金融机构，因此，这些机构的资金运作往往比较自由，同时还可以拥有较高的杠杆率，这将导致影子银行变得更加投机，影子银行本身的风险内部控制及其程序容易放松。影子银行内部控制存在的常见问题有：对客户投资风险的承受能力未认真地加以评估；放松对用资人条件的要求，使信用记录不良和偿还能力不足的人获得了资金，从而使资金在一开始就处于极高的风险状态；允许用资人对投资范围擅自加以变更，从而增加了投资风险等。

（五）影子银行的信息披露不健全

由于表外金融活动所受的监管较少，所以在影子银行运作的过程中，其信息披露存在着不够透明、不够健全的问题。例如银信合作类的银行理财产品，随着监管的趋严，银行的表外理财业务逐渐变成一款理财产品对应多项资产，或多款理财产品对应多项资产。这种状况愈发令人难以看清其投资品种，银行也只向投资者公布大致投资的资产类别和比例。[10]在无法搞清资金的具体投向、资产组合动态变化的情况下，投资者根本无法知晓其中蕴含的风险。而资金流向及风险的信息是不对称的，不仅导致了投资者的盲目性，更导致了融资者的道德风险。此外，影子银行体系中民间借贷的部分处于较为隐蔽的状态，其规模至今仍难以统计。

（六）对影子银行投资者的权益保护不力

影子银行的金融交易合约大多具有高度的复杂性。其杠杆率比一般商业银行的杠杆率高的同时，其产品的风险也在相应增大，所以比较适合具备一定的财力、金融专业知识与风险识别能力的投资者投资购买，但由于目前没有严格影子银行投资者的市场准入制度，导致许多投资者购买了与自己的认知能力与风险承受能力不匹配的产品。同时影子银行产品宣传中也存在着夸大误导的成份，使影子银行投资者的权益受到损害。而影子银行投资者的权益保护工作仍处于起步阶段，投资者权益保护的立法、教育、咨询、协调机制、纠纷解决等方面均有待于改进。

（七）缺乏影子银行危机的救助机制

目前影子银行基本上维持着刚性兑付的格局，但由于影子银行存在监管套利，并伴有期限错配、流动性转换、不适当的信用转换和高杠杆的内在缺陷，同时往往还面临自有资金较少的局限。所以随着业务规模的增大，一旦市场的流动性不足，就容易产生流动性风险，进而引发系统性风险。但目前我国的存款保险制度等尚未建立，影子银行缺乏必要的危机救助机制。

四、完善我国影子银行监管立法的思考

中国影子银行体系的发展体现了金融体制、监管方式变革和利率市场化的需求。应肯定影子银行在支持实体经济发展，推动利率市场化，推动扩大直接融资，促进多层次资本市场的发展和完善，分散银行体系风险等方面的积极作用。与此同时，也应该认识到影子银行是一个跨银行业、证券业、信托业、保险业等的综合性体系，是系统性风险的重要来源，为此应从以下几个方面完善我国影子银行体系监管立法。

（一）构建我国影子银行宏观审慎监管框架

“宏观审慎监管”一词首次出现在1979年。[11]59本轮金融危机爆发后，宏观审慎监管成为世界发达国家金融体制改革的基础理论。因此，迫切需要汲取国际金融监管改革的经验，尽快构建我国影子银行宏观审慎管理框架。具体的做法可以在现有“三会”之上成立实体性的“金融监管委员会”，金融监管委员会应该作为国务院的一个职能部门，其职责主要是负责监测和评估我国金融业的系统性风险，对系统性风险的重大问题进行讨论、分析、判断与决策，在必要时采取应急措施防范系统性风险。[12]82由金融监管委员、中国人民银行及地方金融管理部门共同组成有层次的、分工协作的影子银行管理体系，实现对影子银行的全面性覆盖监管。同时，可以借鉴美国由金融稳定监督委员会和美联储共同作为宏观审慎监管者的做法，赋予金融监管委员会和中国人民银行共同作为宏观审慎监管者。当金融监管委员会发现某家影子银行可能对金融体系的稳定构成威胁时，则将其置于中国人民银行的监管之下。

（二）明确影子银行的概念与构成，做好影子银行数据统计制度建设

目前学术界、业界及监管机构对“影子银行”的概念各有解释，对于我国金融体系中影子银行的构成也存在不同的观点，因而无法对其进行明确的判定，这会影响对影子银行的监管。所以监管部门应尽早在立法上对影子银行的概念与构成进行明确的界定，这是将影子银行纳入监管的前提，也是影子银行数据统计工作的基础。此外，在当前信贷资产的转移使得金融机构之间的联系不断加强的背景下，影子银行数据的统计不仅要包括社会融资总量，还应该包括各类交易的对手方信息。同时有必要建立集中统一的资产和资金交易、托管市场及其制度，便于充分的数据监测和发布。

（三）针对不同类型的影子银行制定差别化的监管制度

由于影子银行创造了更加丰富的金融产品，满足了不同层次融资主体的需求，并且具有推进我国金融改革等方面的积极作用。所以对影子银行在总体上宜“疏”不宜“堵”，并针对不同类型的影子银行制定差别化的监管制度。为此，首先应该区分影子银行的不同类别，厘清合法影子银行与非法影子银行的界限，在此基础上采取差别化的监管，疏堵有别。对商业银行普遍性的表内资产表外化以及违规信托产品的发行必须进行堵，对民间金融必须进行疏。对于商业银行的表外业务，应将其纳入既有的审慎性监管范畴，实行“类银行化”监管。应继续引导民间借贷等地下金融等走向阳光化和规范化经营，通过登记、备案等方式对其进行管理和监测。而对各类准金融机构、“地下钱庄”的非法集资、高息揽储行为则予以查处与取缔。对影子银行的管理不能简单套用正规金融机构的审慎监管方式，将其分为监管—监测—关注三个层面，健全对影子银行体系金融统计监测，使中央银行能够监测更广义的信用。

（四）强化影子银行的风险内控制度

借鉴美国的“沃尔克规则”，④对商业银行自营业务采取更为谨慎的风险内部控制措施；必须控制影子银行高杠杆率，降低由于较弱的资金支持而引发的风险；必须明确影子银行的资本金要求以及流动性要求；对不同资产池之中不同类型的产品、不同类别的风险进行分类管理与分账管理；完善商业银行和影子银行之间的风险防火墙制度，阻断两者之间的风险传导渠道；明确影子银行董事会作为风险的最高管理机构，完善其风险管理职能；建立必要的影子银行风险预警机制；要求各银行业金融机构应对本行代理销售的第三方产品的业务流程进行全面风险排查，杜绝内控疏忽的违规代销给商业银行带来不可估量的操作风险和声誉损失。

（五）健全影子银行信息披露制度

为切实保障影子银行的透明度，应提高对影子银行及产品的信息披露要求，只有这样才能避免因信息不透明可能暗藏的各种风险。影子银行信息披露制度应该确保其所投资的项目显性化；披露的内容必须更为细致和标准化，特别要确保投资能够充分了解影子银行资金的具体投向和风险；不管影子银行产品为何种形式，作为产品发行人的影子银行，都应该定期详细公布影子产品所投资资产的详细情况及动态，为此，影子银行产品不仅要有发行的信息披露，还应该有持续的信息披露；强化影子银行产品信息披露的完整性、及时性、真实性和易懂性。同时，相关的监管部门也应该定期公布影子银行的数据，让社会能够了解影子银行的规模及运行的情况。

（六）健全影子银行投资者权益的保护制度

监管机构应该设立严格的影子银行投资者市场准入制度，对影子银行适格投资者的准入进行审查；对适格投资者要从资产规模、投资能力、专业知识、风险识别能力与承受能力等方面加以认定；完善影子银行推介和销售影子银行产品中的行为规范，保护投资者的知情权、选择权和公平交易权；明确影子银行在产品销售和服务方面的“卖者有责”的责任范围；加强影子银行知识宣传与教育，强化投资者“风险自担”的责任意识；通过建立专门的金融投资纠纷处理机构，赋予其人员和运作的独立性，赋予其裁决以法律约束力和执行力等方面构建影子银行纠纷解决机制。

（七）构建影子银行的危机处置机制

由于目前我国影子银行发行的产品，其收益率普遍较高，而且影子银行资金比较集中运用在基础设施与房地产行业，这些行业目前都面临着比较高的风险，所以应尽早构建针对影子银行的危机处置机制。对影子银行产品出现的损失，监管机构应该允许影子银行打破以往刚性兑付的惯例，使危机及早暴露；要明确影子银行参与各方之间的责任边际，合理确定损失的分担机制；对于涉及面较广的违约事件，监管部门应以危机管理的方式适当介入，监管部门应当迅速收集信息、制定详细预案，保证违约的清算与偿付工作得以公正有序地进行；对影子银行开放中央银行贴现窗口或引进吸取国外银行存款保险制度，[13]68避免影子银行因资金链断裂而衍生的系统性风险。

注释：

① 2009年将保罗·麦卡利影子银行定义为“与传统、正规接受监管的商业银行系统相对应的金融机构，它们筹集到的多为短期不确定的资金，游离于联邦政府监管之外，没有再贴现的权利，也不能加入存款保险组织”。纽约联邦储备银行(Federal Reserve Bank of New York)2010年7月完成的一份初步研究报告将影子银行（shadow banks)定义为“从事期限、信用及流动性转换，但无法获得中央银行流动性支持或公共部门信贷担保的金融中介，包括财务公司、资产支持的商业票据中介机构、有限目的财务公司、结构性投资公司、信贷对冲基金、货币市场共同基金、融券机构以及政府支持企业等”。英格兰银行金融稳定部副总裁保罗·塔克(Paul Tucker)2010年提出，影子银行指的是：“向企业、居民和其他金融机构提供流动性、期限配合和提高杠杆率等服务，从而在不同程度上替代商业银行核心功能的那些金融工具、结构安排、企业或市场”。

② 2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订。

③ 2005年商务部、公安部颁布的《典当管理办法》，2010年国务院颁布《典当管理条例》，《典当管理办法》从部门规章上升到国务院条例。

④ “沃尔克规则”(Volcker Rule)是由美联储前主席、现任美国总统经济复苏顾问委员会主席保罗·沃尔克提出。该规则规定，传统银行不得利用参加联邦保险的存款进行自营交易，且投资对冲基金和私募基金等影子银行的规模不得超过基金资本和自身一级资本的3%，另类投资总规模不能超过自身有形股权的3%。

[1]影子银行系统及其对我国的启示[EB/OL].(2013-4-23)[2013-05-26].http://wenku.baidu.com/view/3b258e24dd36a32d737581a5.html.

[2]李扬.影子银行体系发展与金融创新[J].中国金融,2011(12).

[3]FSB:Shadow Banking:Scoping the Issues,12 Apr 2011.2-4.

[4]周翠.还影子银行本来面目[N].金融时报,2013-01-14(3).

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