制度实施过程中的“反公共地悲剧”及其出路——以预防职务犯罪制度为例

杨圣坤

(北京市朝阳区人民检察院，中国 北京 100025)

一、制度实施的多元参与主体及其“反公共地悲剧”

“反公共地悲剧”(The Tragedy of the Anticommons)的概念最早由美国密执根大学的黑勒(Michael Heller)教授，于1998 年在《哈佛法学评论》中的《反公共地悲剧:从马克思到市场转变中的产权》一文中比较完整地予以提出。在黑勒教授看来，作为与“公共地悲剧”正好相反的一种现象，“反公共地悲剧”主要指的是，对于某种稀缺资源，许多所有者都拥有其部分产权，同时，任何一个享有部分产权的所有者都有权不让其他人使用该项资源，进而导致该项稀缺资源的使用处于低效率的状态［1］。此后，布坎南和杨(Buchanan ＆ Yoon)用定量分析的方法，论证了黑勒教授的“反公共地悲剧”的原理，也用“反公共地悲剧”的原理分析论证了政府管制部门造成了社会价值的损失［2］。苏佩尔和列森(Sobel＆ Lesson)用“反公共地悲剧”的原理揭示了美国联邦政府机构在应急处理卡特琳娜飓风事件中运作失灵出现失误的原因，即，像联邦危机管理局之类的政府部门做出反应或开展行动往往要接受许多其他相关部门的批准，就这样，在危机事件中，政府部门或机构的应变能力不得不降低［3］。

上文虽然揭示了政府管理领域的“反公共地悲剧”现象，但并没有站在制度实施的多元化参与主体的角度上，来揭示“反公共地悲剧”在制度实施过程中的形成机理及其表现形式。事实上，在制度实施的过程中同样也会出现“反公共地悲剧”现象，进而将导致制度失灵的出现。随着经济社会的发展，一项制度的实施所牵涉到的问题越来越复杂，越来越麻烦。仅凭单一的制度实施机构越来越难以有效地落实好制度，因此，其他组织机构通常会通过建立彼此协调和配合的紧密联系来一起参与到制度的实施过程中，进而使得某种形式的制度实施网络得以形成。制度实施的网络化趋势使得制度实施的过程日益复杂。由于制度目标的实现在很大程度上需要制度实施网络中的多个参与主体之间加强配合、合作与协调，如果这种配合、合作与协调并非来源于法定关系或某种共同权威，这就可能导致他们在制度实施中从私有利益出发，使得制度实施网络的高效运转需要付出更多的努力，制度的有效实施需要付出更多的耐心和智慧。所以，制度预期目标的实现可能就会受到影响，甚至会导致制度实施的失败，从而出现“反公共地悲剧”现象。

在预防职务犯罪制度的实施过程中，网络化的社会预防机制若想有效运行，要取得公检法、纪检、审计以及新闻媒体、公民、法人和其他组织等的配合与协作。对于预防职务犯罪制度的实施，这些部门都只是拥有部分产权。因此，预防职务犯罪制度能否有效实施，将依赖于这些部门之间的合作关系。如果这些部门能够彼此协作与配合，都能够按照有关制度的规定正确行使权力、履行职责，职务犯罪预防制度的实施便能实现或接近制度制定者的预期目标。假若其中的一个部门从自身利益出发，假借某种理由对预防职务犯罪制度的实施采取消极态度，甚至百般刁难，那么预防职务犯罪制度在该领域的实施便会步履维艰、陷入困境。

二、消除或避免“反公共地悲剧”的两个方案

黑勒教授认为，既然“反公共地悲剧”现象的根本原因在于排他权利的零碎分布，那么解决这一问题的思路就在于，让单一的独立的主体来统一拥有和掌握某项公共资源的所有权，进而将公共资源的排他权和使用权统一起来。受这一逻辑的影响，在制度实施问题上，要想消除或避免“反公共地悲剧”现象的出现或发生，将它对制度实施的不利影响扼杀在摇篮之中，有如下两套方案。

方案一，将制度实施权统一交由某个机构行使，消除或减少制度实施各个参与主体之间的利益冲突和纠纷。高效的制度实施有赖于实施主体意志和行为的高度统一，横向合作的协调一致以及纵向控制的坚强有力。正是这一切保证了规模庞大、牵涉众多的制度实施活动的秩序和效率，保证着制度的顺利实施和制度目标的全面实现。而保障这一切本身的，便是足够强大、高度集中、完整统一的权力。充分完整的权力，也是制度实施主体获得巨大实施动力的有效激励因素。

在一项制度正式被制定颁布之前，制度的制定者应该对肩负着制度实施这一重任的部门或机构慎重选择，尽可能地减少参与到制度实施中去的部门或机构的总数，进而减少制度实施过程中所可能出现的利益冲突或纠纷。因此，制度制定者需要理顺并合理安排相关部门和机构的职能，必要时还要对现有的政策文件规定作出清理和修订，将职能相近或趋同的部门尽可能地整合在一起，将业务范围相近或类似的事项尽可能集中到一个部门进行统一管理，以最大限度地避免多头管理、职能重叠交叉、政出多门的问题出现，从而降低制度实施的成本，提高制度实施的效率。

但是，对于预防职务犯罪而言，情况可能要正好相反。预防职务犯罪的制度制定和决策过程已引入了越来越多的社会利益主体的参与，这可以从中央领导人讲话以及最高人民检察院出台的文件中关于“网络化社会预防”的有关论述中看出来。为了能够最大限度地应对职务犯罪的隐蔽性、复杂性的特点，为了能够最大限度地反映制度实施相关主体特别是制度目标群体的利益要求，预防职务犯罪的制度制定者不得不逐步推行制度实施的参与主体的多元化，以保证职务犯罪制度的有效实施。由此可见，面对情况复杂化、利益多元化的现代社会，简单地以单一的实施主体来推动预防职务犯罪制度的实施，可能难以有效地推进制度目标的实现，这就需要引入另外一个方案。

方案二，设置中间协调机构，对实施制度过程中的参与主体进行统一协调。这主要指的是，制度制定者为了顺利实现制度目标，在制度实施过程中设立专门的机构，以使得其他各参与机构能够顺畅地进行信息交流和信息传递。协调是对于制度目标及其相关问题获得统一认识并进行协作分工的方法和程序。在多元化参与主体的情况下，有效的协调是制度有效实施不可或缺的条件。制度制定者应当在必须要涉及多个制度实施参与主体的情况下设置中间协调机构，由该协调机构对多个制度实施参与主体之间的行为统一进行协调和调配，对实施制度过程中所发生的冲突和矛盾及时化解，避免或消除“反公共地悲剧”现象。

制度实施过程中设立的协调机构，要使协调工作得以顺利进行，必须具备相应的权威。权威资源是保证协调工作顺利进行以及制度有效实施的一种特殊重要资源。权威是协调一致行动的基础，可以使制度实施者产生较大的执行动力，增强制度实施者的自信心和责任心，有助于组织的整体协调。正是权威的上述功能决定了它是制度有效实施的重要保障。人们对权威的敬畏与服从是人类社会长久发展积淀下来的传统心理。协调机构由于自身的素质优势和所拥有的权威，只有对制度实施中的其他参与者拥有着足够的威慑力和号召力，才能在制度实施过程中可以做到令行禁止，才能减少制度实施的其他参与主体的紧张和对抗，推动制度的顺利实施。

三、政治资源的优化配置与协调机构的职能履行

我们在了解了权威资源对于制度实施的协调机构的重要性之后，便不禁要问，我们应该把权威资源赋予给什么样的协调机构呢?这就牵涉到了政治资源的优化配置的问题。政治资源是行为主义政治学的一个重要分析概念。在中国大百科全书中，政治资源被界定为政治行为的主体可以用来影响或支配他人行为的一种手段。国内外的许多专家学者对于政治资源都有着不同的观点。美国学者阿尔蒙德认为，政治资源是一种可以动用的武装力量，这种武装力量应当在公民、议员投票以支持候选人以及在其他面临决策的情况下能够动用［4］。有的国内学者认为，同任何其他物质资源一样，政治资源是能够在特定环境中循环往复于生长和消耗的、并且能够维持政治共同体存在、发展和延续的一种基础性力量和源泉，政治资源任何一个环节的纰漏都会给政治共同体的存在与发展带来毁灭性的打击［5］。笔者认为，政治资源是一种政治手段，依靠这种手段，政治行为主体可以支配或影响其他主体。可以说，一切具有政治交换价值的事物都可以成为政治资源。政治资源的拥有情况直接影响着政治行为主体在社会上的支配力和影响力。因此，不同的政治资源的配置格局反映和体现着不同的政治力量和不同政治权力的对比。

制度实施的协调机构的工作开展需要一定数量的政治资源作为支撑力量。制度实施协调机构所掌握的政治资源发生些许的变化，都会使其在社会中的决定力、支配力和影响力发生相应的改变，进而会对其权威性基础产生影响，以至于引发它在政治系统中的地位提高或降低。政治资源如同其他资源一样，具有稀缺性的特点，这就要求政治资源配置要合理，因此，制度制定者要将有限的政治资源赋予给协调能力最强的机构担当制度实施的协调机构。对于预防职务犯罪工作而言，党的十五大确立了反腐败要坚持“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责”的领导体制和工作机制。于是，预防职务犯罪制度的制定者就将预防职务犯罪工作的组织协调的职责赋予给了纪检部门。按照党内的政治规则，组织协调者的角色非纪检部门莫属。在当下中国的政治生态中，中央纪委拥有的政治资源不少于最高人民检察院。一个重要的因素是，中央纪委的纪委书记是中共中央政治局常委之一。然而，在预防职务犯罪方面，虽然中央纪委拥有的政治资源远非最高人民检察院能比，但是这种政治资源在纪检系统内部却没有被优化配置。尽管各级纪委书记列席各级党委的常委会，尽管从表面上来看地方纪检部门的政治地位不低于检察机关，但是地方纪检部门拥有的政治资源却远远不如地方检察机关。尤其是基层纪检部门，政治资源更是薄弱，在人员编制、经费保障、机构设置、办公装备等资源存在不足的情况下，只能将主要精力用于查办案件、审计财务、受理举报等方面工作，对于组织开展预防工作力不从心，在缺乏预防工作基础的情况下，地方纪检部门在预防职务犯罪方面的组织协调职能便会逐渐退化。

尽管检察机关在预防职务犯罪的总体格局中，既非领导部门，也非组织协调机构，但是预防职务犯罪制度实施的组织协调职责会转移到地方检察机关那里。这是因为，检察机关是探索职务犯罪预防工作最早也是积累预防经验最丰富的部门。伴随着中共中央反腐败政策的逐步调整，最高人民检察院制定下发了一系列指导性和规范性文件，对预防职务犯罪的领导体制、职能定位、组织协调、基本职责以及主要工作措施做出了比较全面的规定。2000 年8月，最高人民检察院设置了专门开展预防职务犯罪指导工作的职务犯罪预防厅，统一指导全国各级检察机关职务犯罪预防工作的开展。然而，检察机关的职务犯罪预防工作的开展也是受到了严重限制:预防职务犯罪制度的制定者一再强调检察机关仅仅要在其检察职能的范围内开展预防工作，并且法律对于检察机关在预防职务犯罪工作中的法定权限规定严重不足，对检察机关职务犯罪预防权没有在法律上予以明确规定，检察机关的专业优势没有被发挥，法律监督者的职能定位没有被突出，这都大大限制了检察机关在预防工作方面对于政治资源的获取。而对政治资源获取上的不足，又进一步导致了检察机关在组织协调预防职务犯罪制度实施的各个参与主体的过程中，缺乏对各主体发号施令的应有权威，以至于工作联系制度以及网络化社会预防制度的实施，大多陷入了困境。

［1］Heller，Michael A．The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets，Harvard Law Review，1998，Vol．III:673;675;640 －641．

［2］Buchanan，James M．＆Yoon，Yong J．Symmetric Tragedies:Commons and Anticommons，Journal of Law and Economics，2000，Vol．XLIII:1 －13．

［3］Sobel，Russell S．，Leeson，Peter T．Government’s response toHurricane Katrina:A public choice analysis，PublicChoice 2006:127;55;59 －60;60．

［4］(美)加布里埃尔·A·阿尔蒙德．比较政治学:体系、过程和政策［M］．曹沛霖等译．上海:上海译文出版社，1987:233．

［5］沈艳兴．“两个转变”:政治资源的新生点［J］．探索，1996，(3)．