中原经济区城市法治问题研究

付传军

(河南警察学院，河南 郑州 450046)

引言

中原经济区建设是国家的重要战略决策，对于形成均衡的国家经济发展的战略格局，促进中部崛起具有重大的战略意义。中原经济区以河南省为中心，对于河南的经济和社会发展来说这是一个极为重大的机遇。中原经济区建设以城市的建设和发展作为龙头、基本框架和发动机，这是由城市所凝聚的资源和它的基本功能所决定的。中原经济区建设的成败在很大程度上取决于城市建设和发展质量以及其功能的发挥程度。在现代社会的发展中，法治是必备的元素，任何真正的科学的发展都必须以法治的进步和完善作为前提。所以中原经济区城市的发展过程必须同时是其法治化的过程，中原经济区城市建设和发展的每一个环节都应该渗透着法治的精神，体现着法治的理念。法治不仅是为城市的建设和发展保驾护航，而且其本身就是城市建设和发展系统的结构要素，为城市建设和发展提供框架支撑和规范支持，也可以说，法治是城市建设和发展必需的科学形式。

一、法治建设对于中原经济区城市发展的意义

(一)中原经济区城市经济现代化的强大推动力

城市是市场经济的主阵地和集中地，代表着市场经济发展的最全面的形态和最高的发展水平。也可以说，城市经济的发展就是市场经济的发展，城市的经济现代化取决于市场经济的发展与完善。而市场经济是一种规则经济，法治是市场经济的内在要求。真正的市场经济必然是法治市场经济。其必然要求是:一切经济活动都必须在法律范围内进行，都必须遵循市场运行规则而为;进入市场的所有经济主体都必须是平等的，不得因权力、地位、职务、经济实力等诸方面的不同而形成各种等级差别。法治要求以法律明确和规范政府的管理职能和服务职能，避免其在经济活动中追逐自己的利益而异化或疏于实现自己的职能。法治在各个层面确保参与市场经济的活动主体能以平等的资格进行公平竞争，以可预见的合理方式实现自己的利益，从而保证其在市场经济活动中的积极性和创造力。

(二)中原经济区城市政治现代化的保障机制

城市政治现代化的主要标志是凸显人民在政治生活中的地位。我国政治制度的根本特征是人民当家做主，必须要以党领导下的法律的制定和实施来保证人民群众在各个层面广泛地参与到城市的管理和建设中来。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在此制度下，人民群众行使真实而广泛的选举权，选出代表组成最高国家权力机关，由此再衍生出国家行政机关和司法机关。在此政治架构之下，人民代表大会对其他各国家机关行使监督权，其他各国家机关都要对人民代表大会负责。由此确保人民群众的意志在城市的社会管理和社会生活中得到真正和充分的体现。我们要牢牢把握中国共产党是法治的核心要素这一重大特征，将法治的理念和精神贯彻到党的组织管理以及党内生活中来，使党内生活、国家生活和社会生活的法治化结合起来。在城市的管理和建设以及城市的社会生活中，我们要不断完善人民代表大会制度，在各个层面和各个领域保证和扩大人民群众对政治生活和社会生活的参与，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，为实现城市的政治现代化提供法律制度的根本保证。

(三)中原经济区城市文化现代化的制度基础

城市不仅是经济生活的中心，政治生活的中心，而且还是文化生活的中心。城市还是一个文化学上的概念，城市是一个文化共同体，是社会文化的发源地和风向标。城市现代化必然包括文化现代化，包括人的思想意识和伦理观念的现代化，并以此为基础推进精神文明的发展和社会的全面进步。这就要求具备符合时代的文化意识、行为习惯和价值观念，需要社会个体具备良好的法律素质、文明素质和公民意识，这些都需要以立法予以引导。同时，在城市社会生活中还有一些腐朽落后的文化现象，比如“黄赌毒”、互联网上的色情暴力等等，这些也都需要以法律予以规制和管理。我们要在法治的各个层面规范和建设城市文化，同时加大宣传力度，教育公民特别是广大公职人员树立法律至上、依法办事、依法行使权力和履行义务的意识，将法治的要求转化成人们切切实实的行动，实现与城市经济现代化、政治现代化相协调的城市文化现代化，为城市获得更大发展奠定坚实的精神基础。

(四)中原经济区城市社会现代化的前提条件

同整个国家的战略目标一致，中原经济区城市社会现代化的目标是构建社会主义和谐社会。法治是社会主义和谐社会的基础条件。要以法律的手段解决社会存在的许多矛盾，以法律的手段和其他手段相配合化解诸多社会问题。法治以利益配置和调和机制实现市场经济的和谐运行，以对权力的监督和制约机制规范权力在设定轨道内运行，以互动反馈的特性和机制实现法律自身的和谐，以对私权利冲突的协调实现人与人之间的和谐相处。要实现中原经济区城市社会现代化，就要充分利用法律手段，充分挖掘法治资源，充分发挥基层调解和民间组织的作用，化解社会矛盾，有效解决社会问题，建立以法律手段为基础的社会和谐运行体系，实现社会生活的文明有序、高效有活力，有力推进社会主义和谐社会的建设。

二、中原经济区城市法治建设中存在的问题

(一)立法方面

中原经济区发展战略中提出了各个城市联动发展的理念，并首次提出了建设“郑州都市区”的规划，将相关城市的发展组成一个有机的整体，在这个整体之中，各个城市根据自己的不同情况，发挥自己独特的优势，承担不同的功能，资源共享，互通有无，统筹发展，互相协作，实现综合效益最大化的和谐发展。在此重要发展战略的大背景下，作为法治的始端和基础的立法却没有做出应当的反应，对此发展战略及其内容并没有通过立法予以固定和展开。而将此发展战略及其内容立法化对于郑州都市区的稳定和可持续发展是非常重要的。

近年来，中原经济区范围内各个城市经济和社会发展非常迅速，呈现出快速增长的态势，在此过程中出现的许多问题都需要立法做出回应，以促使问题得以有序解决，使城市得以可持续发展，然而，立法步伐并没有跟上城市经济社会的发展要求，城市发展的许多方面没有被纳入法治化的轨道，导致了一定的随意性和无序性。比如，随着城市的快速扩张，城市自身的规划就成为一个突出的问题。在现阶段，许多城市并没有一个统一和稳定的规划，许多职能部门各自为政，导致很多措施相互冲突，整体呈现出无序的状态，导致了很大的浪费。有一个形象的说法:“郑州郑州，天天挖沟”，说的就是郑州市在市政建设中，由于在宏观上缺乏统一的规划作为根据，各部门缺乏统一的协调和沟通，致使建设中出现了大量的重复、无序和混乱。一个城市的规划和建设应该是一个有机的整体，其规划建设方案应该是一个城市建设的基本法。为了保证规划建设的科学性、统一性、连续性和稳定性，应当将其方案经过科学的论证之后，通过严格的立法程序，以法律规范的形式予以固定下来，以保证整个城市的建设统筹有序，稳步进行。城市建设和发展的许多决策都需要有科学的依据，这种依据的最好表现形式就是法律规范。一个城市的建设和发展需要完整和科学的法律规范体系，以避免城市建设因主政者的更替而变化不定，防止主政者的主观意志随意左右和干预城市的发展方向，避免无序、混乱和浪费。

(二)行政执法方面

行政执法是法治体系中一个极其重要的环节，涉及城市建设和发展的每一个领域，它同时是法治的窗口，最为直观具体，同老百姓的生活联系最为紧密，对城市的建设和发展具有极为重要的影响。近些年来，随着依法行政的大力推行，中原经济区范围内各个城市的行政执法工作都得到很大的改善，但由于社会生活的复杂性以及习惯等诸多因素的影响，行政执法工作仍有许多不足之处，在很大程度上影响了法治城市的建设。

首先，存在着行政执法不按法定职权和程序进行的现象。许多行政职能部门和执法人员的执法存在着很大的随意性，在具体执法中常常人为设置关卡，使简单的事情复杂化;在有利可图的地方，超越自己的职权，在不该作为的情况下强作为，而在无利可图或者要承担较大责任的情况下，则推卸职责，不愿作为。更为严重的是一些行政执法人员将手中的权力视作自己的私人资源，随意运用为个人谋利，将自己的管理要求只是指向他人，自己却可以超越于这些要求之外。这些情况不仅造成了很坏的影响，而且破坏了社会的整体法治秩序。

其次，还存在着粗暴执法的情况。行政执法直接面对广大人民群众，既有管理职能，又有服务职能，本应本着以人为本的原则，依法执法，科学执法，人性执法，达到法律效果和社会效果的统一。然而，在实际执法中，由于执法者不正确的权力观念，以管人者自居，执法方式简单粗暴，使执法本身就带来了一系列的社会问题。比如说近些年来备受关注引起许多争论的城管执法就是一个典型例证。城管执法不能一砸了之，一赶了之，这样并不能从根本上解决问题。

再次，行政行为不够透明，人民群众的知情权不能充分实现。政务公开，保障人民群众的知情权不但是实现人民群众的生存权和发展权的需要，而且也是体现人民群众当家做主的必然要求，使人民群众能对行政权力的行使实现有效的监督。尽管近些年来一些行政机关推行了政务公开、政府上网、“听证制度”、“告知制度”等，但在很大程度上流于形式。

最后，行政执法监督制约机制不够完善，行政执法监督往往仅限于行政机关内部的监督，而且这种监督的范围和力度还有很大的局限性。权力机关、民主党派以及人民群众的监督都还不能充分有效地发挥作用。

(三)司法方面

相比于乡村来说，城市的社会矛盾和冲突更为集中，更具有典型性，司法是化解社会矛盾的最后一道防线，对于保持城市社会稳定、促进城市经济社会和谐发展具有极为重要的意义。近些年来，中原经济区各城市在提高司法质量、促进司法公正方面取得了很大的进步。但由于中原经济区大部属于传统的农业区，无论是人们的思想观念还是司法的具体环境条件以及司法的具体操作形式都受传统的影响很大，所以司法还存在着一系列问题，制约着司法功能和司法公正的实现。比如说，由于传统“人情社会”的影响，复杂的人情关系渗透进了司法的过程，在很大程度上影响甚至左右了包括法官和检察官在内的司法人员的判断和行动，影响了司法活动的进程和结果，滋生了腐败现象，造成了司法的不公正，降低了司法的公信力，使其有效化解社会矛盾、保障社会公平正义的功能大打折扣。同时，由于司法过程受到除法律和事实之外的许多因素的影响，造成了整个司法进程的不畅，其直接结果是司法效率低下，许多案件久拖不决。而人情关系对司法活动的渗透，司法效率的低下，又导致了普通公民司法成本的提高，造成“打官司难”、“打官司贵”的现象，进一步降低了人们对司法的信任和对于法律的信仰。这些情况又反过来妨碍司法功能的实现。

(四)法律监督方面

随着国家法治化进程的推进，中原经济区各城市建立起了基本完备的法律监督机制，但由于缺乏相应的动力机制和实际操作机制的配套，使许多监督还停留在形式上，没有发挥实质的作用。比如说，地方人大及其常委会具有极为重要的法律监督职能，但这种职能常常只停留在潜在的层面上，在社会生活中很少明显地凸现出来。人民政协的民主监督职能同样如此。群众是监督的重要力量，是法律监督的源动力，但这种监督的渠道还不够畅通，使这种监督在很大程度上还保持着诉求的形式，而不能化为有效的实际力量。媒体监督发挥着越来越重要的作用，但媒体监督还受到诸多条件的制约，其自身的作用形式也需要进一步的规范。

(五)法律意识方面

中原地区传统上是农业社会的中心地，是中国四大古都所在地，所以受传统的影响非常之深。人们在思想深处崇拜权力，漠视法律，在自身利益受到损害时，寄希望于“包青天”，而不愿用法律武器维权;信赖人情关系，藐视规则，重视家族亲情往来，朋友圈，熟人圈，人际关系网，“宫中有人好办事”成为许多人生活和处事的信条。在社会生活中通行的潜规则又进一步强化了人们的这种观念，削弱了法律在人们意识中本来就很脆弱的地位。作为社会元素集中地的城市在许多方面表现得更为典型。中原经济区城市的管理者在法制宣传和市民法律意识的培养方面也做了一定的工作，但这些工作的内容只是一些抽象的知识和理念，而没有同丰富多样的具体的实际社会生活结合起来，形式是采取行政性的强制手段，并没有深入于人的内心，所以并没有收到良好的效果。

最后，成熟的法律服务体系，发达的法律服务市场，配套的法律援助机制，是城市法治状况良好的体现，而在中原经济区各城市这些方面还处于起步阶段，很不完备，还有很长的路要走。

三、中原经济区城市法治建设的对策

(一)完善政策法规体系

建设法治城市，前提是有法可依。中原经济区城市法治建设的第一步就是要有完善和成熟的立法。根据中原经济区建设的需要和中原经济区各城市的立法实际，立法应从以下几个方面加以改进:首先，要最大程度地消除立法的空白和疏漏，形成完备的法律法规体系。关于中原经济区城市的立法很复杂，不但涉及一个城市，而且还涉及整个中原经济区城市群和郑州都市区的建设。针对中原经济区郑州都市区的发展战略，将其以一定层次的立法的形式固定下来，赋予其法律的确定性和权威性，使城市整体的建设和发展有法可依，有章可循，为其稳步地和科学地发展提供保证。其次，城市立法要体现出一定的前瞻性，对于处于快速发展阶段的城市来说，立法的前瞻性尤其必要和重要，比如对于城市的建设和规划，全面的、系统的、富有前瞻性的规划立法可以有效地促进城市高质量、高效益的建设，避免无益的重复建设和浪费。再次，城市立法要体现出广泛的参与性。城市的建设和发展关乎每个市民的生活和切身利益，他们对此有着强烈的参与愿望和具体的要求，人民城市人民建，群众中蕴藏着巨大的智慧。城市的建设和发展又是一个复杂的系统工程，需要科学的规划和系统的论证，这就需要各方面专家的有效参与。城市立法，要按照城市的实际，发扬民主的立法精神，在坚持社会主义基本政治、经济、法律制度的前提下，形成一整套既符合社会主义本质要求，又切合城市实际，具有较高开放性，能够迅速提高城市经济发展层次和综合竞争力的规则与制度，形成与城市经济社会发展相适应的完善的、科学的制度规范体系。

(二)严格依法行政，推进依法管理

在中原经济区城市的法治建设中，依法行政至关重要，它与老百姓的日常生活息息相关，直接决定着政府在老百姓心中的形象，在很大程度上影响着社会的稳定和健康发展。依法行政包括两个方面，第一是行政的内容要合法，要有法律依据，要在法定的职权内进行，严禁超越权限，巧立名目，胡乱作为;第二是行政的程序要合法，行政行为要严格依照法定的程序进行，因为正当的程序是正当的内容的保障。

行政行为除了要具有合法性外，还要具有合理性。行政行为，尤其是行政执法行为，面对的是复杂多样的具体情况，直接影响着具体行政相对方的利益，是否能适应具体的情况而具有合理性直接决定着其实际效果。行政执法要注意执法的方式，忌简单粗暴，随意处罚，人为激化矛盾;还要注意执法行为的配套措施，对行政相对方进行妥善的安置，最大程度地减少执法行为所可能带来的不利影响。行政执法行为具有强制性，但也要在强制之中体现出尊重和尽可能的和谐性。

要继续大力推行政务公开。行政的性质决定其必须要具有公开性，阳光是最好的防腐剂，公开是行政主体方的一种自身制约，也是广大人民群众对行政行为进行监督的基础。行政行为直接影响着人民群众的自身利益，人民群众理所当然地要享有知情权，这是实现人民群众的生存权和发展权的需要，也是体现人民当家做主的必然要求。政府应借助于现代科技的成果，不断创新思路，开拓多种渠道，以多样的、切实可行的方式保障广大人民群众的知情权。

要强化和完善行政执法监督制约机制，加强权力机关、民主党派、社会团体、人民群众、新闻媒体的监督，要采取各种措施让各种监督落到实处，真正发挥监督的作用，形成监督合力。最后还要注意行政信赖原则，政府对于自己做出的行为和承诺不能随意变更，以保持行政行为的连续性和自己的信用，使民众对政府的行政行为能有合理的期待。

(三)确保司法公正

具有高度的公信力的公正司法是法治化城市的重要内涵。就中原经济区各城市的实际情况而言，在现阶段，要促进司法公正的实现，需要从以下几个方面做起:首先，要提高司法队伍的素质。随着国家司法考试制度的建立，中原经济区各城市的法官队伍和检察官队伍的素质已得到很大程度的提高，但还不够。一支高素质的司法队伍是公正司法的前提条件。这种素质包括专业素质和思想素质。熟练掌握法律专业知识，深刻领会法律的内在精神，对公平、正义和法治的信仰植根于心中，再加上具有丰富的实务工作经验，这样一支高质量的司法队伍就会使公正司法成为自觉。严把入口关，建立严格的考核制度，优进劣汰，这是实现公正司法的必然要求。其次，要确保人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权，使司法机关真正做到只服从法律。这一点在中原经济区城市中尤为重要，司法的生命在于独立，假如司法同错综复杂的社会关系网连接起来，要受到各种各样的其他力量的干预和左右，那么司法公正就不存在了。要做到这一点，仅仅在主观上提出要求是远远不够的，要围绕这个目的，进行一系列的职权设计，给人民法院、人民检察院对外来的不当干预说“不”的底气。再次，要在制度上加强对人民法院、人民检察院工作的监督和制约，在制度上确保人民法院、人民检察院正当行使职权。要加强对法官和检察官的监督和考核，建立严格合理的责任追究制度，强化法官和检察官的工作责任，促使其严格依照法律办事，依法司法。最后，要确立公正、中立的司法体制，实行对抗制的诉讼模式，改革原有法院主导诉讼的状况，真正使当事人能够参与程序、影响程序，要确保其在法庭中的平等;设立合理有效的纠错机制，真正发挥上诉、申诉制度的作用，为当事人寻求法律救济提供途径。

(四)强化法律监督的作用

法律监督对于中原经济区城市法治化建设发挥着重要的保障作用。在现阶段最重要的是要将现有法律监督体制的各环节落到实处，为此，要从以下几个方面着手:首先，为充分发挥各级人大及其常委会以及政协组织的监督职能，要建立有效的激励机制和切实可行的工作机制，促使其真正走出去，真正面向社会生活，使其监督实在化，具体化，常态化，同时加强其监督的权威性，被监督方必须要对其监督进行积极有效的回应，使具体的监督行为能够真正实现自己的目的。其次，要畅通人民群众的监督渠道，各级机关以及公共部门要敞开大门，阳光作业，要有接受监督的专门回应机制，而上级部门对此也要有相应的制约机制，对无视或者没有有效回应监督的行为要进行问责。再次，媒体监督以其反应快速、通道便捷、覆盖面广、影响力大等特点发挥着无可替代的作用，越来越为人们所关注，但媒体监督具有一定的盲目性和无序性，所以需要对其加以合理地规范和引导，扬长避短，使其真正充分发挥应有的监督作用。

(五)建立完备的法律服务体系

随着中原经济区各城市的快速发展，法律日益繁杂，为此，中原经济区各城市需要建立完备的法律服务体系，拥有健全和完善的律师、公证、仲裁、司法鉴定等制度和机构，满足经济建设、社会生活等各方面对法律服务的需求。特别是保证律师在提供法律建议、维护当事人合法权益方面的特殊作用;律师的职业自由被认为是国际社会公认的法治的要件之一。法治化城市应有完善的法律援助制度，保证广大贫困人口同样能得到律师的帮助，确保诉讼中“武器”的平等;应加强基层法律服务建设，提高法律服务队伍的整体水平，真正实现“把法律交给人民”的目标。充分发挥人民调解的第一道防线作用，加强人民调解的队伍建设，努力建设一支政治坚定、纪律严明、业务精通、作风优良的司法行政基层工作队伍和人民调解队伍。

(六)强化市民的法治意识，培养市民守法护法的精神

对于中原经济区城市法治化建设来说，强化市民的法治意识，树立广大民众对法律的信仰具有极为深远的意义，这是一项极为艰巨的任务。法制宣传和普法教育当然是一条极为重要的途径，但要改变以往那种过于形式化的做法，将法制宣传和普法教育同老百姓的日常生活结合起来，让老百姓在解决自己日常生活的各种问题的过程中切身体会到法律的力量，产生对法律的信任，学习到法律知识。将发生在老百姓身边的各种事件同法律紧密结合起来，制作成典型的法治案例，以老百姓喜闻乐见的形式表现出来，更易为老百姓认可和接受。包括各级领导干部在内的政府工作人员以及法律工作者要首先学法、用法，发挥模范带头作用，依法办事，让自己的行为成为活生生的法治教材。让管理和服务的过程成为法制宣传的过程，让老百姓的生活本身成为培养市民的法治意识的过程。